刍议限购令的法律问题及对策

俞逸飞

摘要：住房限购令并不能有效抑制房价的上涨，其制定主体以及调节手段都存在一定问题。因此，需要通过完善市场的资源配置作用，改善政府缺位问题，通过提供保障性住房、征收房产税等一系列措施抑制房价上涨。

关键词：限购;合法性;公共产品;解决机制

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）01-0120-03

一、 引言

2017年9月25日，无锡市人民政府办公室发布文件，为加强我市房地产市场稳控工作，进一步稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展，在严格执行现有房地产调控政策的基础上，就加强我市房地产市场调控提出补充意见，由此产生了一系列值得探讨的问题。

二、 概述

从2016年无锡启动新一轮房地产调控开始至今，无锡相关部门已经颁布了一系列规范性文件，就其内容而言，具体可归纳为“限购、限售、限贷”三个方面，分别针对的对象主要是购房者、开发商和存量房主以及公积金贷款部门和银行业等金融机构。

（一）限购

限购所针对的主体主要是购房者，系通过限制购房者的资质来限制投资性购房行为的一种措施。就具体规定而言，《市政府办公室关于加强房地产市场调控的补充意见》（锡政办发【2017】197号）规定：“梁溪区、滨湖区（不含马山）、新吴区（不含鸿山）、惠山新城、锡东新城范围内，本地人禁止购买第三套住房。”

（二）限售

限售的对象主要是开发商和存量房主，系通过限制转让和交易来抑制房价的上涨。就开发商而言，《市政府办公室关于进一步促进房地产市场健康稳定发展的意见》（锡政办法【2016】160号）规定了开发商对于出售房屋的对象也有着限制，购房人的资格成为能否购房的核心房地产开发企业不得向同一买受人出售多套商品住房;暂停对已拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭出售新建商品住房。开发企业在签订购房合同时应认真审核购房人资格，购房人违反规定的，登记部门不予办理产权登记手续，开发企业或购房人承担相应的经济和法律责任。。

针对存量房主，《市政府办公室关于进一步加强市区房地产市场调控工作的通知》（锡政办发【2017】82号）规定：“新购住房（含二手房）在取得不动产权证2年内不可转让;法人单位购买住房（含二手房），在取得不动产权证3年内不可转让。”

（三）限贷

限贷所针对的主要是公积金贷款部门和银行等金融机构，系通过增加购房者的融资成本和提高融资门槛来限制不合理的购房行为。就公积金贷款而言，《市政府办公室关于进一步促进房地产市场健康稳定发展的意见》（锡政办法【2016】160号）规定，通过提高公积金贷款的比例来提高买房的门槛，以提高炒房者的交易成本与持有成本。首次公积金贷款，首付比例仍按不低于20%执行;第二次公积金贷款，首付比例调整为不低于30%。

而针对商业贷款，《人民银行南京分行江苏银监局关于调整部分城市差别化住房信贷政策的通知》（南银发【2016】127号）亦是规定通过提高首付款的比例来抑制非刚性的住房需求从而达到抑制房价快速上涨的目的与效果。在无锡市区范围内，居民家庭首次购买普通住房申请商业性个人住房贷款，按照国家对“限购”城市的差别化住房信贷政策，最低首付款比例不低于30%;对已拥有1套住房的居民家庭，再次申请商业性个人住房贷款购买住房的，最低首付款比例由不低于30%调整为不低于40%。

三、 法律争议

（一）主体的合法性争议

市场虽然是配置资源的最优手段，但并不是所有领域都可以纳入市场机制的调节范围内，当市场调节遭遇瓶颈时，这就需要政府的公权力从中加以调控。但是，这并不意味着政府的调控是毫无限制的，相反，对于政府的调控权力应当是有严格限制的。我国《立法法》第八条第八款规定：“下列事项只能制定法律：（八）民事基本制度。”虽然法律没有具体对民事基本制度做出界定，但是按照民法的基本理论，民事主体制度、物权变动制度等属于民事基本制度的内容，故对于民事主体从事民事活动的资格的规定，应当是由法律进行规范和限制的，而无锡市政府仅仅通过一些规范性文件（锡政办发【2017】197号等）规定：“本地人禁止购买第三套住房”等，该些限购措施通过政府文件对购房者的主体资格进行了限制，此类文件显然违反了《立法法》的法律保留原则。

再者，笔者将从物权变动的角度对此类规范性文件进行分析。锡政办法【2016】160号规定：“购房人违反规定的，登记部门不予办理产权登记手续。”而物权变动的方式根据《立法法》的要求，应该由法律进行规定;同时根据物权法的要求，物权的种类和内容都只能由法律（狭义的法律）进行规定，即何种情况下房屋的所有权得以发生转移，何种情况下所有权无法发生转移。另外，不动产登记机构也有依法办理不动产登记的职责，除非有例外情况，否则，不动产登记机构是不得拒绝权利人进行不动产登记的。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定了不动产登记机构不予登记的情形登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的;（二）存在尚未解决的权属争议的;（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的;（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。，显然，无锡政府关于限购的规范性文件的效级与法律及行政法规并非同一层级的，因此无权对不动产登记的例外情形做出相应的规定。

另外，关于利率的决定权是不能下放到地方分支机构的，即南银发【2016】127号中有关利率的规定是否合法有待商榷。参见国务院2011年出台的“新国八条”中规定，“继续执行差别化的住房贷款政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍，中国人民银行各级分支机构可以根据地方政府相关限购措施的要求，对二套住房的首付比例和贷款利率做出相应调整。”因为根据《中国人民银行法》第五条第一款的规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。，利率的决定权在中國人民银行手中，利率的高低，作为一项行政职权，是不得委托下级人民银行进行调整的。因此，利率的高低，它的调控权限在中国人民银行手中，人民银行的分支机构无权对贷款利率做出调整，而国务院仅通过 “文件通知”的形式就将这项权力下放给地方银行，此举破坏了我国贷款利率的整体性结构。

（二）手段的合法性争议

提及房地产的宏观调控措施，无外乎行政手段、经济手段、法律手段此三种主流调控手段。暂且不论行政主体的不适格导致“限购、限售、限贷”的政策本身就存在瑕疵，在社会交易中，滥用行政权力干预正常经济秩序的行为亦时有发生。房屋交易本就是正常的市场经济行为，也是商法鼓励交易原则的体现，利用行政手段和经济手段加以限制违反了市场经济的基本规律。限购手段不仅不能有效抑制房价的上涨，反而会挫伤开发商的积极性，影响商品房的正常供给，故要将经济手段和行政手段法律化，明确何种情况下可以采取相关的有效调控手段，而不是大而化之地超越政府职权去规定破坏市场交易自由的规则。因此，行政手段、经济手段只有在法律的规范下才能被正确地运用，而法律手段除了传统的民商事手段和刑事手段之外，也须以行政手段和经济手段为内容，但行政手段与经济手段并不能成为与法律手段并列使用的概念。经济手段和行政手段均是法律手段的表现形式，均应以合法性要件为第一要义，只有符合法律的经济手段和行政手段才应当被合理采用。

四、 解决机制

由上述分析可知，通过采用限购政策来抑制房价过快上涨是简单粗暴的，效果亦十分有限。唯有通过二分法，区分保障性住房和商品房，明确政府与市场的边界，即由政府履行提供公共产品的职能、由市场决定商品房的价格，因为市场是私益、效率、自发配置资源的系统，而政府是公益、平等、有序配置资源的系统。

（一）完善市场的资源配置功能，减少政府越位

就资源配置的功能而言，政府与市场并非对立面，但在某些领域，政府也确实做不了或做不好市场所能做得了或做得好的事情，比如私人领域的生产经营活动。此种情况下政府不应当再过多地进行干预，而需要通过发挥和不断完善市场机制的调节作用达到有效的控制目的，商品房的供给当属于此。在社会主义市场经济的体制下，在不违反法律、行政法规等强制性规定的基础上，民事主体享有契约自由的权利，即购房者有购买房屋的自由，开发商亦有出卖房屋的自由，双方合意的价格既受市场机制的调节，但同时也是双方根据自身的议价能力和商品房的价值进行博弈达成的结果，对此双方都是自愿接受的，故政府没有必要通过调控商品房价格去干涉当事人的意思自治。

另外，党的十八届三中全会公报也提出“使市场在资源配置中起决定性作用”;同时，结合当下大力推行的政府权力清单制度，无不在督促政府简政放权，不滥用行政权力干涉市场的正常秩序。打造“有限政府”，必然强调“简政”，并要求对政府“限权”，对市场主体“放权”，从而通过减少对市场主体的约束，促进自由交易和自由竞争，并由此提高经济效率。

（二）政府提供保障性住房，改善政府缺位

相应的，市场在某些领域存在准入限制的问题，此类服务的提供只能依靠政府，例如水电等纯公共产品的生产与服务，唯有充分发挥和不断完善政府的职能才能最大程度弥补市场的缺陷。与私人物品相对，公共物品在消费上毫无竞争性，一旦财产权被界定为私人物品，他们的执行成本就很低（相对的），而公共物品的技术特征阻碍了利用谈判来促进效率最大化。由于公共物品具有外在性、共享性和垄断性的基本特征，因此提供公共物品也即政府的基本职责。同时，根据哈耶克的观点，税收是支付政府提供的公共产品和公共服务的对价，因此，在纳税人支付了税收之后，政府有职责为纳税人提供公共产品。同样，换个角度来说，对于无力购买商品房的大众群体，政府亦不应该强制开发商违背市场规律，低价提供住房。

因此，应当由政府提供保障性住房来满足中低收入者的住房需求，从而改善政府缺位的现象。我国自改革开放以后，逐步取消了福利分房制度，1998年国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。但是政府并没有按照文件的精神，贯彻落实保障经济适用房的供应要求，导致本该由政府提供保障性住房的责任都推给了市场，从而进一步导致房屋供需关系紧张，房价飞涨。与此同时，经济适用房、廉租房的建设进展缓慢、资金来源匮乏，本该承担公共责任的公共企业只为追求企业的营利性，从而忽视了其作为公共企业应该提供优质公共服务的公益性。因此，对于无锡政府而言，应当大力支持由无锡市政府独资设立的无锡市城市投资发展有限公司积极开发满足群众需要的经济适用房、廉租房，以实现其公益价值。这种针对不同群体的有差别的平等，既满足居者有其屋的现实要求，也是社会主义核心价值观的具体体现。

（三）征收房产税，实现再分配公平

通过市场对商品房进行配置，不可避免会引发一些投资性甚至是投机性行为挤占正常住房需求的情形发生，导致房价虚高，从而不利于实现社会福利的最大化。因此，为应对这种情况开征房产税，其初衷就是为了抑制房价攀升、降低非住宅性房屋的需求，进而达到降低日益高企的房价之目的。

虽然现如今，学界普遍认为开征房产税并不能抑制房价，房产税作为一个税种，要求稳定性和确定性，而调控工具要求及时与灵活，两者存在内生性的矛盾。房产税在发达国家和地区的主要功能是筹集地方政府的财政收入，即使利用房产税作为调控工具，也只是早期或非常态的做法。以韩国为例，其不动产税制最早是为了抑制投机的政策目的而导入的，但在20世纪80年代末房地产作为投资资产的地位得到巩固后，不动产税就从政策目的转向了财政目的。

但笔者认为，就我国现阶段而言，从合法性与可行性出发，作为短期调控手段，通过开征房产税进而有效抑制房价，实现再分配公平是可取的。

一方面，由于我国的房产税税制较为陈旧，仍系经济转型时期的产物，税基税负不够合理，相关税负较为庞杂，因此笔者所主张的房产税与现行的房产税在构造上有所不同。应当通过改革现有房产税中不合理的制度以此构建新的房产税制度，中央通过在上海、重庆进行房产税征收试点也说明了构建新型房产税的必要性。由于房产税具有商品税的特征，而调节经济是商品税的固有功能，所以房产税的调控功能也就顺理成章了。笔者认为可借鉴其他国家的成功经验，把开发和建设阶段的很多税费变为按照房地产价格按年征收，这样就降低了开发商的建设成本，从而降低出售房产的价格，据估计，开征房产税将使房地产价格下降10%—20%。另一方面，房产税是财产税的重要组成部分，且具有税源不易流动、税负难以转嫁的优点，很适合作为调节收入和财富分配的重要手段。我国的房产税改革应当以完善財产税体系、调节收入分配为重要目标，这在学界也基本形成了共识。因此，可参照国外经验，通过超额累进税率，将取得的房产税收入用于保障性住房建设;同时根据我国上海和重庆地区房产税试点的相关规定，房产税的收入用于保障房的建设。如此双管齐下，可以有效抑制快速上涨的房价，从而保障公民的居住权。

此外，就目前的税收征管体制而言，由于我国实行分税制，我国房地产行业相关的税收都归属于地方政府，且根据各国的普遍经验，房产税也是由地方政府管理和征收的。例如美国五十个州都开征房地产税，除马里兰州外，其余四十九个州都是由地方政府征收。所以，房产税试点改革并不会侵害地方政府的财政权益，且目前我国地方政府的财政收入过度依赖土地，但土地资源毕竟是有限的，通过出卖土地维持城市开发建设终究不是长远之计，而此时开征房产税将有利于解决政府保障性住房资金的来源问题。

虽然如此，但在上海、重庆试点实行的房产税制度也仍有改进之处，试点的房产税征税对象偏向于商品房，更具有消费税的特征，只有按年计征是财产税的特征。所以，应当把征税对象扩大到存量房产，而对存量房产征税，其前提就是建立完善的不动产登记制度。由于我国现阶段正在大力推进并完善不动产统一登记制度，这对于完善房源普查工作是十分重要的，也是以后開征房产税的基础。因此，开征房产税并非再是纸上谈兵，而是具有实践性的议题。

笔者认为，通过上述三大措施，可以有效应对日益高涨的房价，从而保障广大群众的住房需求。

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