元治理视域下“一核多元”治理体系构建路径研究

肖丹 袁方成

[摘   要] “元治理”强调政府的中心地位，政府为在共治体系中实现平衡，需要做好领导统筹、协调各方的工作，与我国当前的“一核多元”治理模式高度契合，“一核”为党委和政府，“多元”即社会、市场、公众等其他治理主体。“元治理”视域下，党委是领导核心、政府是负责主体、社会是积极力量、公众是坚实基础、法治是必要保障。构建“一核多元”治理体系，应从完善党委核心政府负责的元治理架构、建立科学有效的领导统筹体制、打造共建共治共享的社会治理格局和完善法治保障机制入手。

[关键词]元治理;社会治理;一核多元;领导核心;共建共治共享

中图分类号： D63    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）02-0090-06

一、“元治理”概念及其理论视角

“元治理”是基于“治理”而兴起的。治理理论产生于20世纪80年代，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1]（P23）治理相对于传统的管理，更加强调多元治理主体共同参与公共事务的管理。由于其可以“对付市场或国家协调的失败”，在理论与实践方面均产生了很大的影响。但由于政府与社会其他主体在治理互动中既产生了协同互补，也出现了对立冲突，加之这些治理主体界限存在模糊性，且都不能完全独立进行社会控制，故由多个主体共同参与的社会治理也可能面临治理失灵的情况。

为弥补“治理失灵”，“元治理”应运而生，即“治理的治理”（或“治理如何治理”），“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织”，其目标是“设计更合适的制度规范，设想更合适的远景，从而促进各个领域的自组织发展，协调组织之间的目标、空间和时间尺度、行动及后果等”[2]。 “元治理”强调政府的领导中心地位，认为政府与社会其他主体虽然是在同辈的关系，但扮演着“长者”的角色，承担着制定制度规则，统筹各类治理主体、资源以及协调不同治理机制使其兼容等职责。当治理各方的谈判或合作遇到瓶颈时，由于各自的立场和地位有别，各自的利益和考虑因素有别而产生分歧，导致治理过程遇到困难，这时就需要一个协调工作的中心，该中心就是政府，由政府作为治理的中心和协调机构的治理就是“元治理”。

“元治理”理论的基本论点与中国社会治理实践趋于一致，有很强的理论指导意义。由于中国政治实践中党委是领导核心，所以体现在中国的政治语境当中党委和政府共同成为治理体系的中心，更确切地说，党委负责统筹协调，政府负责落实执行。不同于过去的一元包揽，在“元治理”中，党委和政府中心的主要作用在于统筹、协调的责任，而不是处于上位的权力主体，重点通过制度安排促进治理主体的良好互动。“元治理”可以弥补“治理”的不足，消除多元治理主体间的不平衡、对抗和冲突，构建更有效的社会治理体系和机制。当前，我国的社会形势面临更加复杂多变的形势，亟须构建中国特色社会主义治理体系，因此，“元治理”为建构符合我国实际的治理体系提供了理论指导。

二、“一核多元”治理体系的要素构成

如果將在我国的社会治理置于“元治理”的视角下观察分析，当前的治理主体结构具有“一核多元”的特点。“一核”即党委和政府，在众多的参与主体中，党委是领导核心，政府负责具体的政策执行和责任落实，“多元”是治理现代化的基本内核，是区别于传统管理的重要支点，具体包括社会组织、市场企业、公众等多元主体。同时，“一核多元”必须在法治保障的前提下方能实现，这就要求各类多元治理主体依法厘清关系，梳理职能和权责，明确角色定位，在法治框架下最大限度地发动各类主体参与社会治理。

（一）党委是社会治理的领导核心

我国治理实践中党委领导核心作用并非直接管理、干预一切事务，而是体现在统筹全局、整合资源、制定制度，统筹、协调各类社会治理主体的行动。一是政治领导。即党委要负责向公众宣传党的各项精神以及方针、政策，把握政治发展方向，在最广泛的范围内凝聚公众，确保公众与党思想的统一，并在党的引领下实现自身的利益。二是思想领导。党委要善于利用说服、教育、讲座、讨论等理论宣传形式，提高公众的思想认识。三是组织领导。主要通过党员担任组织领导和党组织监管干部来实现，在此过程中，党组织要全面梳理和规范党政各部门社会治理职能，加强顶层设计，形成权责明确、分工明晰的社会治理责任链。

（二）政府是社会治理的负责主体

社会治理中政府主要指街道办事处以及各种相关政府职能部门。政府的作用具体地落实到责任上，扮演着执行者、培育者、监督者等角色，因此是社会治理的具体负责主体。一是社会治理的指挥者。政府在多元化的社会中，要做好开启、关闭、调整及新建社会治理机制的工作[3]，列明“权力清单”，依法规制政府与各类治理主体在社会治理中的职责内容与权力边界，真正把社会治理的各项职能和治理权责分配给各类多元治理主体，实现对政府自身的减负。二是公共服务的供给者。政府负责向公众提供医疗、安全等公共产品，一方面要大力投入人、财、物，另一方面要整合市场、社会等各类资源，才能实现服务的全面、高效和便捷。三是公民社会的培育者。在实现社会治理现代化的过程中，政府应该更加注重公民社会的作用，树立与社会、市场合作治理的观念，从资金、政策、监管等方面全方位做好社会组织的培育者。四是治理主体的监督者。政府在与各类社会组织、市场企业合作治理的过程中，还要发挥好监督作用，依法监督各类主体的运行与发展，例如，以合同形式的购买服务项目，要引入竞争机制，对其进行监督以及对其服务质量进行考评。

（三）社会协同是社会治理的积极力量

社会协同是政府为实现更有效的治理，重视社会其他主体力量，并根据其运作规律，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，充分发挥社会其他主体的作用。一是承接政府职能。随着经济社会的不断发展，公众需求在深度及广度方面都有更高的标准，因此，仅仅依靠政府的力量来解决公众的需求正变得越来越难。为实现更好的治理，需要一定的社会力量来承接可以转移的职能，如社会治理中的治安、公众关怀、环境保护、文体活动组织、志愿帮扶等活动，甚至计生业务办理、公众信息登记等行政类职能。政府只需要在这些职能的实施过程中进行协助、支持、监督与管理，从而为政府减负，为服务增效，实现政府统筹、社会自治的良好局面。二是聚集民意，促进和谐。社会组织如社区的居民议事会具有聚集民意的特点，是公众诉求的表达平台，为政府决策提供重要参考，为政府与公众、社会及公众之间提供了更多沟通理解的机会，而各种文体活动的开展，也有利于增进公众的交流，激发其参与社会治理的热情。

（四）公众参与是社会治理的坚实基础

公众参与是指普通公众主体参与社会治理，包括投票、协商、公决、请愿、集会、结社、抗议、听证、上访等活动，公众通过这些行为活动影响公共政策和公共生活，从而成为社会治理的坚实基础。一是参与组织构成公众基础。社会治理体系中包含各类社会组织、民间团体以及协商议事会等组织，普通公众符合一定条件都具有参与这些组织的权利。只有建立在公众广泛参与基础之上的组织，才能更有效地代表公众。二是参与协商形成民意基础。公众可以通过议事会、听证会以及互联网、电话、短信、论坛、邮箱等多种形式对涉及自身利益的公共事务和重难点问题等重大事项提出建议和意见，参与集体讨论并做出最终决策。三是参与治理奠定共治基础。社会治理涉及诸多事项，如环境方面的绿化、整洁、照明、道路等;公共服务方面的文化、安全、公益等。只有公众真正参与到各种各样的社会治理事务当中，才能体现出其真实意思和利益诉求，进行民主协商和意见磨合，实现共治。四是参与监督促进民主发展。公众是社会治理中的重要监督力量，在参与过程中，公众可以对各项工作的决策、管理、实施过程等进行评价和督促，通过公众监督保障社会治理的结果对公众负责。

（五）法治是社会治理的必要保障

法治建设是国家政治文明进步的标志，法律制度为政府、市场、社会、公众等多元主体设定行为规则，使其在法定范围内、程序上进行，同时为违法者规定违法后果，保障各方利益不受分割。一是为治理提供法律依据。通过立法建设，加强社会治理相关法律法规的学理性研究，修复不合时宜、落后于现实发展的法律法规，着重定义多元主体各方权责，规范多元主体有效参与治理的过程和行为，克服政府及其工作人员执法、行政随意性，使各项工作有法可依。二是提升法治治理能力。通过增强公职人员的法治观念，提升其法治思维与执法能力，使其在执法的過程中切实做到秉公执法，实现公平正义的结果。三是完善监督体系。通过法治手段，分立执法和监督权力，防止权力机构及其工作人员既做运动员又做裁判员，厘清行政工作的内外监督监察机制，内部完善上下级监督及行政复议和审计监督，外部强化舆论媒体、社会公众、第三方机构等全方位监督。

三、“一核多元”社会治理体系的构建

（一）构建党委核心、政府负责的元治理架构

党委和政府在统筹领导、平衡协调及培育监督等方面要积极发挥作用。构建“一核多元”社会治理体系，关键是党委和政府要把握好“元治理”的“元”地位，完善以党委和政府为“一元”领导核心的组织架构和制度体系。

1. 理顺治理主体间关系。充分发挥党委政府在整合社会资源、协调主体关系中的作用，充分调动各主体积极性，协调党委和政府各部门之间的关系，优化结构、提高效率。促进党委和政府各部门间协调、交流与联动，破除部门壁垒，建立跨部门工作平台，在保障信息安全的基础上开放部门间数据共享，加强政府间治理系统化;政府与市场之间重在进一步放权并加强统筹、服务，资源配置依据市场规则实现利益最大化，同时加强政府引导、监督和服务，配置一定的公共资源对可能出现的市场缺失进行弥补;政府与社会之间重在为社会组织的成长提供平台，建立综合监管体系，完善评估机制[4];政府与公众之间，重在完善公众参与机制体制，推动政府治理向规范有序、便民高效方向转变。

2. 提升党委和政府的核心领导能力。党委和政府要不断提升与其指挥者、供给者、培育者、监督者角色相对应的核心领导能力。一方面要提升党委凝聚民心的能力。包括通过媒体对社会全体成员进行主流价值观、先锋模范、优秀事迹等方面的宣传教育，在宣传形式方面要采用易于接受的方式，如利用大流量非官方的公众号推广、拍摄电影等多种软性教育方式，提升主流意识形态吸引力;善于通过将党的意志主张上升为法律制度层面的国家意志来规范社会上不同主体的行为;注意发挥党组织凝心聚力的作用，吸纳不同阶层的公众参与到社会治理中发表意见、表达诉求，体现出党全心全意为人民服务的宗旨。另一方面政府要保留对治理机制的主动权，提升对社会其他主体的领导力。在放权社会其他主体的同时，协调三方的利益和立场，在治理过程中发挥好领导、协调、引导作用，制定好相应的规章制度，履行好服务和监管职责。

3.加强党委和政府组织机构建设。一是要完善党委组织构架并优化运行机制，进一步建立社会治理“一元核心”领导机制，针对党组织“纵强横弱”的现状，纵向完善组织资源配置体系，发挥党组织凝聚力、党员先锋作用和群众向心力，横向健全组织资源配置格局。同时优化长效联络机制，促进党组织、党员、群众有效互联。二是要整合机构，建立“主体多元、多级融合”的工作架构，促进协同治理主体互联互通，使治理层次向扁平化、融合式发展，构建以政府为核心的“多中心”工作架构：以政府行政中心为载体，整合各类事项;以信息化为中心，运用数据管控、网格化运作，打造信息枢纽，开发信息化工作平台进行信息管理和任务分派，减少传递层级，推进各项系统电子化建设，实现高效运转。

（二）建立科学有效的领导统筹体制

“一核多元”治理体系中，“一核”统筹协调各方的工作体制机制是否建立健全、科学有效，关系到经济社会发展和党执政地位的巩固增强。其重点在于从公众的需求出发，建立健全相关的领导统筹机制，把各项工作落到实处，加强权力监督和制约。

1. 完善党委核心统筹协调的工作机制。加强各级党委全面领导，统筹协调好四套班子，建立分类推进、落实到位、负责到底的工作机制。强化党委决策监督作用，完善定期分析社会发展形势、研究重大发展战略及制定重大战略规划的工作机制;促进人大及其常委会依法履行职能，特别是行使好立法权，推进立法工作的不断完善与改进;推进政府向服务政府、智慧政府、有限政府不断转型，完善评估监管、智慧政府、合作治理等相关机制，提升宏观调节、社会监管、公共服务供给等能力;强化政协三大基本功能，反映社情民意、提出意见建议，发挥民主党派作用，促进我国社会主义民主发展。

2.建立政府负责的工作落实机制。采用现代政府管理方法，推进决策、审批、执法、监督制度的规范化、科学化;完善重大决策议事程序及相关决策制度，坚持调查实际情况，公众参与决策过程，制定科学规范有效的听证制度，专家进行科学论证，对存在风险进行科学评估、对合法性进行依法审查以及经过集体讨论决定等必要程序，确保各项决策的科学合理;健全行政审批制度，通过调研了解公众意见，审查各项行政事项审批权的合理性，去除不合理事项，明晰合理审批权力清单;深化行政执法制度改革，完善问责、督查、考评制度，强化考核结果运用，将相关结果作为干部提拔、评先评优的重要参照。

3.健全权力制约机制。权力制约的核心在于权力主体互相监督和制衡，可以通过强化分权和完善监督，以制度防止权力出笼和监督缺位。加强对党政干部特别是一把手行使权力的制约监督，规范自由裁量权空间，推进实施重大事项集体决策制度，保证权力的公开透明，确保用权、用钱、用人都在监督监管范围之内[5];加强分权，保证决策权、执行权、监督权不能集中于一个权力主体，不能既做运动员又做裁判员，必须受到来自其他权力主体的监督制约，以防权力失范[6];完善权力公开化规范化运行的制度安排，促进权力阳光透明，加强多渠道公开监督。

（三）打造共建共治共享的社会治理格局

当前中国社会结构可分为以党政机构为基础的政治社会、以企业组织为基础的经济社会、以公民及社会组织为基础的公民社会三个子系统，对应 “一核多元”治理体系，“一核”指政治社会，“多元”指经济社会和公民社会。完善“一核多元”的社会治理体系，就要打造以党委政府为领导中心的共建共治共享治理格局。

1. 培育和壮大经济社会和公民社会力量。作为治理核心主体的政府，在履行好公共管理职能的前提下，要根据市场需求和社会实际培育社会组织，完善促进社会组织发展的法律法规，建立平等、规范的合作机制。加强多方位培育，在资金方面设立扶持基金，对符合条件的优秀社会组织和成长初期的潜力型社会组织予以资助;在制度政策方面完善政府购买服务制度，搭建实践平台、降低社会组织准入门槛、培养人才队伍等;在监管方面通过引入竞争机制、建立诚信档案、加强多部门联合资金监管、加强对社会组织的监督评估等方式，促进社会组织成长，同时要注意减少政府干预，为其发展创造有利空间。要处理好民间自主治理行为，鼓励其合法行为，并给予诸如资金、政策、表彰等物质精神的双重支持，促进其成为社会治理力量的有益補充，防止其走向反面而产生负面影响，对于其中的成功经验，还要注意及时总结推广。

2.完善社会协同治理机制。协同治理制度是社会治理有序进行的基本保障，要完善有利于社会协同的相关机制，包括健全信息共享机制以促进双向互动，建立议事决事机制以促进民意实现，建立激励扶持机制以激发社会活动，建立评估反馈机制以促进良性循环，实现以制度建设促进多元主体的高效互动和运转[7]。完善社区治理就是要在党委政府为统筹核心的前提下，引入社会组织和市场企业、居民群众共同进行治理，搭建起全新的社区治理架构，党委政府负责整合资源、社会组织和市场企业依据自身优势承接政府服务项目，居民通过居委会成立议事、调解及服务中心，实现居民自治。建立微信公众号及网络平台实现信息公开;对委托服务引入第三方评估及群众满意度评估，对评估结果为优的项目予以奖励;建立联席会议、联建联动、经费保障等制度，促进治理架构体系的顺畅运行[8]。

3.健全公众参与机制体制。畅通参与渠道，完善利益表达、利益协调、利益保护机制及配套政策体系，如在社区治理中建立议事会为群众提供利益表达和利益磨合的平台，建立调解会解决居民的矛盾冲突，建立法律援助机制，为居民提供公益法律服务，保护居民利益等，通过这些措施引导公众行使权利、解决纠纷依法而为;健全公众全过程参与机制，在项目确定前了解公众需求与建议并对意见进行评估和采纳，项目进行中吸纳社区公众参与落实，提高公众参与积极性，项目完成后调查公众满意度及收集反馈意见并根据意见改进提高;培育公共精神，通过树立模范、公益宣传等多种方式，培养公民的责任意识、公共意识、法治意识，提升公众参与的主动性及能力。

（四）完善法治国家、政府、社会一体化建设机制

建设法治国家重在健全法律和依法执政;建设法治政府重在科学执法和公正司法;建设法治社会重在促进多元治理主体行为法治化。

1.加强顶层设计，建设法治国家。顶层设计有利于整体部署安排，整合全盘资源，打破利益固化障碍，突破瓶颈，推动改革发展。因此，要加快推进社会治理全国性立法的顶层设计工作，完善立法规划及立法工作机制和程序，在公众参与的基础上吸收各方民意;要进一步明确社会治理法律地位，明确定位政府、社会组织、市场企业和公众在社会治理领域的活动边界、有效参与社会治理的方式等基本问题，要注重法律的实践基础，及时跟进实践的发展，修复不合时宜、落后于现实发展的法律法规。

2.建设法治政府，实现公平正义。法治政府的建设主要体现在严格执法和公正司法方面[9]。严格执法政府要提高相关工作人员特别是领导干部法治思维和能力，维护公众利益和社会秩序;要完善监督机制，明确政府内外部监督，加强上下级监督，加强行政复议和审计监督，加强对媒体、公众和社会组织的外部监督。公正司法方面，要深化司法体制改革，改变工作作风，维护人民权利，普及司法知识，切实解决人民群众诉讼难的问题;落实司法责任制，加强司法裁判受法律约束的程度，确保司法裁判严格依照法律来判定案件;要重视以分权机制保障审判机关、检察机关独立性，加强司法公开，排除任何权力主体对执法活动的非法干预，确保权力依法行使规范司法行为。

3.推动遵法守法，构建法治社会。在全社会范围内普及法治宣传教育，传播法律至上的价值理念、宣讲重要法律知识和宣传全民守法的法治文化，营造全社会尊法学法守法用法的氛围，促进全社会成员依法维护权益、自觉履行义务;加强专门的法治机构建设，壮大法治人才队伍，扩大法律服务范围，特别是针对有特殊情况的弱势群体，加强公益性法律援助;完善公益性法律援助体系建设，通过推进以律师参与公益性法律援助案件数量和质量为基础的公益性排名制度，提高律师知名度进而提升其参与法律援助的积极性和主动性等措施，扩大法律援助的实施范围及援助的有效性，健全便民法律服务体系和法律顾问体系;崇尚宪法、法律权威，确保全体公民懂法遵法守法。

参考文献：

[1]全球治理委员会. 我们的全球伙伴关系[R].伦敦：牛津大学出版社，1995.

[2]Jessop， B. The Rise of Governance and Risks of Failure： The Case of Economic Development [J]. International Social Science Journal，1998，（155）.

[3]郭永园，彭福扬.元治理：现代国家治理体系的理论参照[J].湖南大学学报（社会科学版），2015，（2）.

[4]詹成付.双管齐下合力推进社会组织第三方评估[J].中国社会组织，2015，（10）.

[5]林  彬.最大的权力必须接受最大的监督——关于“一把手”监督的几点思考[J].党政干部学刊，2013，（6）.

[6]高  凛.行政权力的制约与监督刍议[J].行政与法，2011，（7）.

[7]彭华涛，马 龙，吴 莹.推动协同创新应不断强化政府的主导作用[J].经济纵横，2013，（8）.

[8]张建伟，谈  珊.我国城市环境治理中的多元共治模式研究[J].学习论坛，2018，（6）.

[9]范晓东.中国特色社会主义法治道路的内涵解读[J].中共贵州省委党校学报，2014，（6）.

责任编辑：王  篆