辽宁老工业基地划拨用地再开发问题初探

郑萍 刘佳

摘 要：辽宁划拨用地再开发过程中存在着市场化配置不足的问题，在明确区分公益性划拨用地和经营性划拨用地的基础上，突出经营性的划拨用地的财产权属性，消除土地交易隐形市场，推动存量划拨用地市场化改革。

关键词：新一轮东北振兴;存量划拨用地;经营性用地

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0069-01

作者简介：郑萍（1983-），女，辽宁锦州人，博士，沈阳工程学院文法学院法律系，讲师，研究方向：资源法;刘佳（1983-），女，辽宁锦州人，硕士，任职于沈阳市于洪区人民法院，研究方向：民事法。

一、辽宁存量划拨用地再开发现状

2014年遼宁省政府推动对存量划拨用地的清理和盘活，集中力量处置存量划拨用地，特别是由于国企改革和历史遗留形成的划拨用地：支持国企发展、推动存量划拨用地资产化，实现划拨用地有偿使用。政府充分照顾到市场现状，通过红利向市场引导：一是为减轻国企资金压力，采取出资方式，即用划拨用地市场价格减去划拨用地使用权价格确定划拨用地出让金价格，并以此为出资入股国有企业，该股份性质为国有资产，由国资委进行监管。二是推动企业破产重组，通过置换等优惠政策，在优先安置职工以外，对国有企业占有的划拨用地进行搬迁置换。

二、辽宁存量划拨用地再开发存在的问题

（一）划拨建设用地公益性与经营性区分不明

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定国有划拨土地是由政府无偿供给土地使用者使用且不得抵押、出租和转让，只有在签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金才能转为出让用地。但该规定的划拨用地并没有区分经营性和公益性，我国其他相关立法中也没有对经营性划拨用地和公益性划拨用地作以明确区分，这影响了土地资源有偿使用制度的完善，并对存量划拨用地的市场化处置造成了干扰和阻碍。

（二）划拨用地不具备财产权属性

划拨用地应具有独立的财产权属性在《物权法》用益物权一章也已写明，该章明确列出建设用地使用权属于用益物权，建设用地使用权获得方式可以有划拨和出让两种方式。划拨土地所有权人为国家，使用权人只能占用、使用，而立法并不允许使用权人将划拨土地以市场化的行为来获得收益。在实践中划拨用地的财产权属性并没有得到体现，不能体现出民法意义上土地用益物权的权能，而更多的表现出其作为经济发展重要载体的资源属性，这并不利于盘活经营性划拨用地措施的开展。

（三）隐形交易大量存在降低土地利用效率

土地交易隐形市场破坏了土地利用规划和用途管制的目标。一些不符合划拨目录的经营性项目用地可能会以划拨的方式获得土地;划拨用地使用权人违规将划拨用地以转让、租赁、抵押的方式流入市场，或者擅自改变土地容积率、土地用途等违法使用土地。

三、完善辽宁存量划拨用地再开发机制的建议

（一）区分划拨用地公益性与经营性

定义划拨用地经营性比较困难，但可以通过划定公益性用地的范围来间接判定经营性用地。应严格界定土地的公益性用途，如为了公共福祉而提供、不具有营利性、免费或收取费用仅供维持自身运转的项目应认定为具有公益性，以划拨方式供给土地;而兼具有公益性和营利性的用地项目可以将其剔除划拨范围，以出让方式供应土地并辅以相应的补贴和政策优惠。

（二）完善经营性划拨用地财产权属性

一是拓宽经营性划拨用地转为出让土地的途径：补交出让金、租赁、作价出资和入股及划拨用地入股企业等。二是合理确定经营性划拨建设用地价格，政府可以参考划拨用地实际取得成本、开发成本、划拨用地升值和未来升值预期中由土地使用权人分享的比例①，最终合理确定划拨用地使用权价格。

（三）消除划拨用地隐形市场

第一，禁止公益性划拨用地进入土地交易市场。严格禁止公益性划拨土流入土地市场，对经营性划拨用地按一定程序进入土地市场，有效抑制划拨用地隐形市场产生。

第二，严格执行土地管理制度。政府应严格执行土地利用规划、城乡建设规划和土地用途管制制度，严格监管划拨用地用途变更，杜绝划拨用地通过地上项目转让等比较隐蔽的方式进入土地市场。

第三，强化对土地管理。在当前“规划合一”的形势下，加强对土地登记、土地合同、土地价格的管理，严格控制土地交易程序，可建立档案制度对存量土地进行清理和登记。

[ 注 释 ]

①杜泊含.划拨用地使用权分类改革研究[D].硕士学位论文，浙江大学，2015.

[ 参 考 文 献 ]

[1]杨惠.土地用途管制法制制度研究[M].北京：法律出版社，2010.

[2]郑斌，黄丽娜，卢新海.论城市土地集约利用中的全面可持续观——国内外研究比较与评述[J].中国土地科学，2010（3）.