坚持深化机构和行政体制改革

胡迪迪

我们党历来重视行政体制的改革和创新，到现在五年一次的改革已成为惯例，面对新时代新任务提出的新要求，我们党深刻认识到目前机构设置和职能配置全面统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应。党的十九大对深化机构和行政体制改革作出重要部署，党的十九届三中全会作出了关于深化党和国家机构改革的决定。一分部署，九分落实。在中国社会主要矛盾发生变化，中国特色社会主义发展关键时期，如何通过机构和行政体制改革提升政府治理的有效性，进而推进和解决人民对美好生活的需要，是我们需要思考的问题，基于此，主要针对目前行政体制改革存在的问题以及如何深化机构和行政体制改革来探讨。

一、目前机构和行政体制改革存在的问题

1.党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出。在我国实际上有两套管理系统，一是党委机关系统，二是政府机关系统。党委机关除了对重大政策和主要人事的组织领导外，还有归口管理的制度，把政府工作按性质划分为政法口、农业口、文教口、外事口等，由同级党委常委分口负责，以加强党对政府行政工作的领导。这样，党委机关和政府机关对同一管理事项就存在两个不同的管理部门。在这个基本领导格局之下，党和政府的职能如何划分，特别是党委如何有效领导政府工作而又不代替政府的工作等。这些问题都还没有完全解决好。

2.政府机构设置和职责划分不够科学。政府职能存在越位、错位、缺位现象，不该政府管的事政府管了，该管的事情没有管到位，管理职能重叠和交叉。比如过去，我们国家的医疗保障工作由不同的部门来管理，如人社部负责城镇职工和城镇居民基本医疗保险生育险，国家卫计委负责新型农村合作医疗，国家发改委负责药品和医疗服务价格的制定，民政部负责医疗救助，这样不免产生推诿扯皮等问题。

3.中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理。长期以来，中央与地方机构设置和职能配置存在“职责同构、上下对口，左右对齐”的问题，但由于我国幅员辽阔，在全国行政区划中，不仅存在因管理层级不同而导致的管理职责不同，还存在经济文化发展水平、产业结构和发展规划、民族构成等方面的差异，这都决定了在机构设置和职能配置上要因地制宜。中央和地方在事权和财权的划分上也存在不合理的现象，目前县乡两级承担了80%以上的事权，却只有20%的财政支配权，事权和财权极不相称。致使地方想做事却没有相应的财力和权力。基层权小、责大、事多已成为基层治理的困局。

4.机构编制科学化、规定化、法定化相对滞后。“混编混岗”、超编进人长期存在，这有时候并不是用人部门有意为之，工作那么多，人手又不够，只能借调和聘用人员。另外编制管理不太科学，在一些地方，编办是三管三不管， 管庙不管神、管编不管人、管职能不管运行。编制管理的立法也比较滞后，国务院制定的两个机构编制专项行政法规已有十几年的时间，其中有些规定比较原则， 缺少可操作性。而且这些专项规定中，位阶最高的是行政法规，其他的都是一般规范性文件，约束力不强，对违规问题的处理处罚不严， 这也是一些地方在机构编制方面屡闯红灯、敢闯红灯的原因。

二、深化机构和行政体制改革的重点领域

针对这些问题，我们党加强顶层设计，出台了党和国家机构改革方案和国务院机构改革方案，为深化机构和行政体制改革指明了方向，新一轮的机构改革方案，正在通过采取有力的措施对上述问题予以破解克服。

1.完善坚持党的全面领导的制度。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。第一，建立健全党对重大工作的领导体制机制。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。比如，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组等改为委员会，体现党对于改革、网络安全、外事等工作的长期领导。第二，强化党的组织在同级组织中的领导地位。理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。第三，更好发挥党的职能部门作用。优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能。例如，将中央机构编制委员会办公室归口中央组织部管理，将国家公务员局并入中央组织部。第四，统筹设置党政机构。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部。第五，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。健全党和国家监督体系，完善权力运行制约和监督机制。例如，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公。

2.优化政府机构设置和职能配置。①合理配置宏观管理部门职能。这次围绕规划、财税、金融、审计等这些带有综合管理职能的部门进行了比较大的调整，最具代表性的就是国家发改委，一共有七项职责都被转移出来了，这样就使国家发改委能够有更大的精力来关注宏观战略规划，减少微观事务管理，更好地改善我国宏观调控。②深入推进简政放权。最大限度减少政府对市场资源的直接配置，激发各类市场主体活力，营造良好营商环境。在这方面比较典型的例子是天津滨海新区一枚印章管审批和浙江省的最多跑一次，这些地方在优化审批服务流程、整合审批职责上下足了功夫，已成为推进简政放权的名片。③完善市场监管和执法体制。例如组建国家市场监管总局。从目前运行情况来看，成立不到一年国家市场监管总局多次应对解决棘手问题。去年7月，长春长生“问题疫苗案”爆发，由国家市场监管总局对案件相关工作人员进行问责。11月，该部门出台《疫苗管理法》（征求意见稿）。12月，“保健帝国”权健乱象遭曝光，市场监管总局再次采取措施，联合多部门启动整治保健市场乱象百日行动。④改革自然资源和生态环境管理体制。组建自然资源部和生态环境部，为打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战提供组织支撑。⑤完善公共服务管理体制。这一次机构调整的重点在公共服务职能上面，比如成立应急管理部，该部门一年内先后整合原11个部门的13项职责，成立以来，应急管理部的工作组不断奔赴全国，应對各类突发事件，迅速处置了金沙江和雅鲁藏布江堰塞湖、超强台风“山竹”、重庆公交坠江、兰海高速交通事故等紧急情况。⑥强化事中事后监管，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”。⑦提高行政效率。精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。

3.理顺中央和地方的关系。十九届三中全会强调要“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。首先是要根据地方政府职能特点来优化机构设置及职能配置，同时要赋予省级及以下政府机构更多自主权，增强地方治理能力，把那些直接面向基层、量大面广、更加适合地方管理的事务下放给地方。从目前各地已出台的机构改革方案来看，各省市既与中央保持总体步调一致，同时各地还因地制宜设置了符合区域实际的部门。另外在设立基层政府机构上，应考虑基层政府面向群众的特点，按照简约高效的要求，整合相关职能和机构，设立综合性机构，对上级政府机构既可“一对多”，也可“多对一”，并实行治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，增强基层治理能力。

4.推进机构编制科学化、规定化、法定化。党的十九大提出要“统筹使用各类编制资源”，十九届三中全会提出要加大统筹调配力度，建立动态调整机制，强化刚性约束等新要求。因此，建立严控总量、盘活存量、机构编制法定化是改革思路。一是盘活存量。首先是加大统筹编制调配的范围和力度，破除部门间、地区间、层级间、身份间的编制使用壁垒灵活调剂或周转使用各类编制资源。比如安徽省首创的编制周转池制度，就是根据事业单位人才队伍和服务能力的建设需要，在事业编制总量内调剂一定规模事业编制，建立事业编制周转池，供事业单位周转使用。一定程度上解决了“空编不用”和“无编可用”的矛盾。二是“人随事走”。编制资源是用来履职的，应当随着职能变化及时调整，职能弱化的核减，职能强化的增配。例如，随着简政放权深入，可将原来主要从事行政审批的人员编制岗位转移到监管或服务岗位，按照事业单位分类改革的思路，将行政类事业单位人员转为行政编制，经营类事业单位人员转为企业编制，公益类事业单位实行更加符合实际的编制管理方式。三是以政府机构编制法定化巩固改革成果。主要包括：完善政府组织机构基本法，研究制定机构编制法；推动配套立法，完善公务员法、预算法、监察法相关法律法规，形成相互衔接配套的机构编制法律法规体系 ；加强和完善部门“三定”规定，全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，有效规范和约束政府部门履职行为，加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系。

三、结语

此次机构改革的落实时间，被定为一年之内。距离改革任务基本完成，仅剩一个月左右。所有地方机构改革任务2019年3月底前基本完成。如果说2018年是机构改革落实年，2019年则是改革后全面开展工作的开局之年。机构改革目前只实现了机构调整，但职能转变并不是自然而然发生的，需要主动为之，为此我们需要明确一个原则，机构改革本身并不是终极目标，其终极目标还是要有利于经濟社会的发展，有利于政治的稳定，有利于老百姓的幸福生活。[基金：蚌埠市委党校一般研究课题“互联网思维与地方政府治理创新”阶段性成果]

（作者单位：中共蚌埠市委党校）