我国民办教育的政策“高原”与战略突破

杨克瑞，魏志强

(1.南京特殊教育师范学院，江苏 南京 210038;2.上海视觉艺术学院，上海 201620)

“加快实现教育现代化”，这是党的“十九大”报告所确立的基本目标。从教育大国走向教育强国，这是我国教育发展的必然追求。上述教育战略目标的实现，都应当以教育结构的完善与强大为基础，教育的全面发展为重要体现。“现代教育体系的完整架构，需要以体制、机制改革和创新为重要驱动，以充分调动政府、社会、学校各个层面的积极性、主动性和创造性。”[1]从国际教育发展的经验来看，民办教育的发展与强大往往是教育强国的重要内容，甚至是其不可或缺的组成部分。虽然我国2017年全国各级各类民办学校数量已经达到17.76万所，占居了全国34.57%的比例，但是，我国民办教育的发展仍然处于“初级阶段”，既不大，更不强，民办教育的多项鼓励支持政策，反而出现了乏力不前的政策“高原”现象。积极探索中国民办教育做强做大的路径，亟需进行民办教育促进政策新时代的“升级换代”，从而推动中国教育强国乃至教育现代化的加快发展。

一、我国民办教育的政策“高原”分析

中国的民办教育有过历史辉煌，民国时期曾出现公办学校、私立学校以及教会学校三足鼎立的局面，形成了良好的竞争发展生态格局。改革开放以来，中国的民办教育事业再次获得了长足发展，作为“社会主义教育事业的组成部分”，受到党和国家的高度关注与积极支持。1982年《宪法》的颁布，是我国民办教育获得新生的重要标志，其明确提倡了社会力量办学，即“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。一批民办学校或教育机构，在改革开放号角下走上了中国的教育舞台。1987年国家教委正式发布了“关于社会力量办学的若干暂行规定”，不仅为社会力量办学正名，而且也加强了其规范管理。

1993年“中国教育改革和发展纲要”的颁布，进一步开启了深化教育改革的新时代。国家对于民办教育的基本立场，从原来注重约束、管理转向了鼓励、促进和支持。这在后来“国务院关于‘中国教育改革和发展纲要’的实施意见”(1994年)中得到更为明确的表述，即“进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。”这里所提出的“新体制”，就包括有“民办公助”、“公办民助”等新的形式。1998年教育部在“面向21世纪教育振兴行动计划”中就明确提出，“要求3-5年内，基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与，公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”正是在这样的积极发展背景下，1997年国务院颁布了“社会力量办学条例”，进一步强化了中国民办教育的规范办学与法律地位。直至2002年“中华人民共和国民办教育促进法”出台，我们民办教育的政策支持也达到了阶段性高峰。能够在法案的名称中标志有“促进”立场，这在我国行政事业类法律中都是少有的，这也充分体现了国家对于民办教育发展的高度重视。

“从《宪法》的原则性规定，经“暂行规定”、“条例”，到“促进法”，不仅体现了我国民办教育法律法规的逐渐完善，同时也标志着民办教育法律地位的不断提升。”[2]不过，政府高度重视、政策密集的同时，有一个现实问题不得不引人深思，那就是政策或法律的实施效果如何？特别是民办教育界对于“民办教育促进法”的期盼，显然不仅仅是法律地位的认可，更重要的是对于“促进”政策的渴望。然而，中国民办教育发展的现实，却是与这种积极的政策精神形成了一定的反差。就在“民办教育促进法”及其“实施条例”颁布之后，一批以“教育储备金”模式发展起来的民办学校反而走向衰亡，“20世纪80年代末90年代初创办的民办学校纷纷倒闭”[3]，其中最为突出的事件就是南洋教育集团的破产。其在当年是“拥有遍布全国各地12所学校的‘中国民办教育航空母舰’”[4]，崩溃之后全国震惊。显然，这些事件的集中出现，恰恰是在“民办教育促进法”颁布之后，并非简单的巧合，实质就在于“促进”政策的先天不足。特别是一些政策不具体、不明确，立法空泛甚至是推诿，管理有余而促进不足，这应当是2002年“民办教育促进法”的致命缺陷。

一是倡导性扶持。法案中的扶持与奖励，大多以倡导甚至是宣教性的提议，而缺乏明确的操作性措施，这也是人们对于该法案最大的诟病所在。例如，该法案的第四十四条与第四十五条都提出，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金”“采取经费资助……等措施对民办学校予以扶持”。显然，这里的“可以”属于倡导性号召，不具有强制性要求，最后也大多不了了之，直接降低了法案的权威性与可执行性。

二是重复性规定，也是法案比较突出的“扶持”特征。例如法案第四十六条规定，“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”既然国家有“规定”，这里的规定显然属于重复了。再如第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”显然，这里有“委托”在先，按照“委托协议”拨付教育经费，属于一般性民事合同行为，这样的规定并无实际意义，更无“促进”意义。

三是“空头支票”。这是指在“促进”上有思路但无落实，只能属于水月镜花，难以兑现。例如其第四十八条规定，“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”至于国家又是如何“鼓励金融机构”的，政府并没有下文，金融机构自然也就不重视。

四是“自我奖励”。法案第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”然而，恰恰是这种“合理回报”的自我激励模式，在实施中引起很大争议，最终在2016年法案的修订中被删除。

总之，“‘促进法’及‘条例’关于政府扶持与资助的规定多数只具有号召性，不具有强制性，给人造成的感觉是扶持与资助民办学校不是政府应当履行的一种义务，而是政府可以自由决定的一种权力，是否给予民办学校扶持与资助完全取决于政府的意愿。”[5]这样的立法内容与表述形式，无疑直接降低了法律执行能力与实际效果。实际上，2004年国务院“中华人民共和国民办教育促进法实施条例”制订颁布，也正是试图对法案“促进”缺失的补充。然而遗憾的是，处于同样的政策环境下，当时的思想观念并没有发生重大转变，“实施条例”依然没有突破性的“促进”。例如，对于“县级以上各级人民政府设立专项资金”的问题，没有更为明确的设置标准，也缺乏监督检查机制，“民办学校具备什么条件可以使用专项资金等都没有明确，不具备可操作性。”[6]对于广泛关注的“合理回报”问题，“实施条例”也只是规定了一些考虑“因素”，具体的执行标准依然缺失，这也为后来实践中的争论埋下了隐患，直接影响了该“实施条例”的实施效果。

应当看到，“民办教育促进法”及其“实施条例”颁布以来，国家对于民办教育的鼓励与支持，从政策层面是进一步明确与坚定，相关政策的出台更为密集(见表2)。然而，政策重视的表象下，民办教育发展所面临的资金短缺、师资不足等现实问题并没有得到有效解决。有学者将我国民办教育的这种发展困境称之为“高原期”，即“发展态势正在衰减，生存空间日趋局促，前途命运未卜难测。”[7]实际上，与其说是民办教育的“高原期”，不如说是民办教育政策的“高原现象”更为准确，具体来说就是促进政策的“促”而不“进”状态。

表2： 近年来民办教育促进政策一览表

二、民办教育发展的国际趋势分析

世界各国教育结构与类型多样，但基本上都是公立教育与私立教育并存的模式。由于历史的原因，二者往往也各有一定的侧重，这就相应形成了公立教育主导与私立教育主导两大基本类型。其一，欧洲大陆国家，由于历史上长期受教会办学的影响，其在近代国家的形成发展过程中就比较强调以政府办学来消弱教会教育，公办学校得到了较大发展，私立教育则长期处于被打压的不利地位。包括我国在内的社会主义国家，其教育模式基本上也属于这种公立教育主导的类型。其二，受英国文化影响的英联邦国家及其美国，深受自由主义传统的影响，教会学校等私立办学模式得到尊重，公办教育侧重于维护教育机会的公平，处于弥补教育过程中“市场失灵”的补充地位。“二战”后一些新兴的民族国家，由于政府财力的不足，比较重视和鼓励私立教育的发展，也属于私立教育主导的类型。相对来说，私立教育主导的类型，其在国际上更具有良好的教育声誉。众所周知，美国拥有哈佛、耶鲁等一批世界顶尖的私立大学，私立教育几乎成为了优质教育的象征。英国从基础教育阶段都重视私立教育的发展，数据显示，“20世纪60年代，英国80%的法官、王室法律顾问、大公司主管、银行经理人和教堂主教出自私立学校。”[8]

从当前世界教育的发展来看，私立教育往往是是各国教育的主力军，这在高等教育阶段尤其明显。美国的私立高等教育长期以来一直处于明显的优势地位，不仅知名度高，而且数量上也占居了多数地位。在其现有的3 611所高等学校，私立高校就有2 045所，占比达到57%。亚洲情况同样如此。以日本为例，其现在私立高校总数接近800所，约占日本大学总数的75.7%。“1992 年，日本4年制私立大学在校生占全部4年制大学在校生数的73.3% ；私立短期大学在校生数占全部短期大学在校生数的92.4%。”[9]作为发展中国家的菲律宾，“1998 年全国有1 285所高校，其中私立高校1 030所，占高校总数的80%，私立高校在校生占学生总数的75.2%。”[10]以上数据不难看出，庞大私立高等教育的存在，无疑直接节省了政府巨大的教育投资，其间接对于国民教育以及经济发展所做出的贡献，更是难以估量。

作为义务教育阶段的基础教育，私立教育在各国的发展虽然有着较大的差异，但整体上都是其国民教育事业发展的重要组成部分。

表1：20世纪80年代末部分国家私立学校学生比例

数据参见：秦虹：国内外民办教育发展比较分析. 临沂师范学院学报. 2006(2): 39-43.

综合各国数据比较，私立学校与公立学校的比例的确也存在很大差异，很难有统一的“标准”可言，但其发展改革的趋势，却是一致的。无论传统上公立学校主导的国家，还是私立学校主导的国家，进一步加强私立教育的发展，无疑是当今世界各国教育发展的共同趋势。以法国为例，法国是公共教育思想的发源地，也是政府与教会办学斗争最为激烈的国家。自拿破仑称帝及其帝国大学建立以来，传统的教会大学几乎全部停办，私立中小学教育也受到了打压与排挤。1870年普法战争的失败，使法国人开始认识到国家的衰弱与教育的不足。1872年私立政治科学学校获准创立，1875年，法国又具体制定了有关私立院校的规定，这项法令被认为是“自1793年私立院校被查禁以来，首次明令赋予私立院校以合法地位。”[11]“一战”与“二战”的失利，进一步让法国感受到教育集权与政府办学的弊端。1959年法国戴高乐政府颁布了鼓励私立教育发展的“国家与私立学校关系法”，其政策核心就是，国家采用补助教师工资和设备经费等方式，对私立学校予以财政资助。法国私立教育的大门，不仅是完全敞开，而且加大了政府直接补助的财政支持力度。

从当前国际教育发展的趋势来看，私立教育地位逐渐提高，各国对于私立教育的支持力度，也在逐渐加大。首先，英美国家重视私立教育的传统，进一步得到强化。自20世纪80年代以来，美国的里根主义就旨在削减包括公共教育在内的公共财政支出。英国 2004 年通过的“高等教育法案”，则开启了高校向学生收取学费政策改革。这被认为是“一个重要的新变化，说明了市场的影响力已经侵入到英国的教育体制中。[12]即便具有强烈国家主义色彩的日本，其在最新修订的“教育基本法”中也明确规定：“鉴于私立学校拥有的公共性质以及在教育领域发挥的重要作用，国家及地方公共团体应尊重其自主性，通过资助及其他适当的方式支持私立学校的振兴”[13]。

不难看出，政府加强民办教育的政策支持与财政资助，私立教育不“私立”，民办教育“非民办”，这是世界教育发展的基本趋势。这种看似非逻辑的发展方向，恰恰体现了当今国际对于民办教育战略定位的充分肯定。正如联合国教科文组织大会在其发布的“教育2030行动框架”中对私立教育功能所做出的权威描述，“私立学校是促进教育发展、保护个体受教育权、消除不平等的重要力量”[14]。显然，私立教育不仅在提供着教育的公共服务职能，而且在促进教育的多样化发展方面，更是独具特色，具有公立教育所不具备的机制优势。私立教育的发展，决不是现行教育供给不足的补充，而是各国教育现代化发展所不可或缺的重要组成部分。

三、民办教育发展的政策性“强刺激”

2018年，西湖大学获教育部批准正式成立。这是一所定位于研究型的民办高等学校，开启了中国民办大学的高端发展之路。然而，象西湖大学这样拥有强大资金背景与师资实力的民办学校，对于当前中国民办教育的发展而言只能是个案。整体上，中国民办学校普遍处于资金困乏、师资短缺以及招生不足的艰难发展状况。在民办教育发展“市场失灵”的状态下，及时加强政策的“强刺激”，应当是十分必要的。

首先，民办教育发展的历史短、底子薄，基础建设的压力较大。改革开放以来，中国的民办教育基本上都是“白手起家”，缺乏必要的经济积累，很多学校往往需要在办学的过程中实现资金的滚动式发展。从这种意义上而言，民办教育的先行者所创造的“教育储备金”模式，有一定的现实意义。可是，这种应急措施被法律叫停之后，相应的政府资助政策并没有能够有效衔接，个别民办学校发展的悲剧也就难以避免了。

其次，民办学校短时间难以形成足够的品牌影响力与教育竞争力，更需要政府从“扶弱”“扶贫”的社会公正角度加大扶持力度，促进教育公平发展的良好格局。相对于公办学校的历史影响，特别是政府资金的有力支持，民办学校显然弱小很多，在缺乏固定学区与学生来源的情况下，其必然处在公办学校的强大竞争下生存。竞争本来是激发教育活力的重要内生机制，然而，不对等的竞争则无法达到应有的竞争意义，甚至将民办教育扼杀在摇篮之中。事实上，这正是一些地方政府的教育管理现状。“政府及其干部支持与扶持公办学校理所当然而且义不容辞，但对民办高校则让其遵循‘适者生存，优胜劣汰’的市场法则。所以，多年来政府经营教育的思路是先‘公’后‘私’、厚‘公’薄‘私’，在‘公’与‘私’发生矛盾冲突时，顾‘公’限‘私’。”因此，扭转各级政府对民办教育的偏见，积极支持民办教育的发展，才是当前政府应有的政策立场。

最后，中国社会的发展尚未形成强大的社会慈善力量来投资教育，亟需通过政府补贴的方式吸引民间教育投资，盘活社会教育力量。民办学校的营利属性问题，长期成为了制约中国民办教育发展的理论难题，这在一定程度上反映了教育观念的陈旧，特别是对于市场的传统抵触心理。就中国的客观现实而言，社会尚未能形成充足的慈善资金用于教育事业，民办教育的发展就应当是摆在首要的位置。刻意强调学校的非营利性质，政府的加大扶持也在情理之中。否则，没有民办教育的充分发展，一切都无从谈起。

四、推进民办教育发展的战略突破

中国民办教育发展的政策“高原”，在一定程度上类似于“中等收入陷阱”状态，民办学校在趋于分化的同时，整个领域的系统性风险也在加大。特别是随着公办教育力量的持续增强，以及社会经济的转型与人口因素的变化，中国民办教育的发展前景依然不明朗。因此，确立民办教育发展的战略目标，加快民办教育发展目标的建设发展，亟需进一步解放思想，提升其战略定位、加大直接补贴以及加强市场化运作等手段，实现政策的“升级换代”与战略突破。

第一，提升战略定位，明确发展目标。中国民办教育的发展目标，应纳入中国教育现代化的整体战略发展目标之中，构成现代化教育强国的重要支撑。从这种战略定位出发，既要完善发展观念，更要明确发展目标，彻底改变民办教育发展的错误认识。特别是对于教育行政管理部门而言，习惯于传统的政府办学模式，对于民办学校的发展，有一些“多余论”或“冲击论”的观点，其实质则是反映中国民办教育的发展，亟需解放思想，深化体制改革，增加吸引社会力量投资教育的热情，进一步增强社会力量的办学活力。通过民办教育多元化体系的构建，盘活教育资源，增强学校的竞争意识与创新能力，从而推动教育强国战略目标的实现。

第二，改善激励机制，加大直接补贴力度。相对于减免税等间接性补贴政策，提供必要的教育场所与师资等直接性补贴，才是民办教育发展的真正“促进”之路。中国民办学校的经费高度依赖学费，这对于现代化学校的发展而言显然是困难重重。从法国私立学校发展的经验来看，其在加强私立学校监管的同时，更是带来了直接补贴的大餐。“与政府签署协作合同的私立学校的教师工资和运行经费均由政府拨款支付，其他投资(如校舍建设、维护等)通常由学校自行负责。”[16]当前我国已经加强了民办学校的党组织建设，必要时应进一步将民办学校教师纳入政府的直接管理之下，适时考虑民办学校教师工资的政府补贴。此外，对非营利性的民办学校提供适当的“生均拨款”，这也是实施直接补贴的重要措施。

第三，积极推进放管服改革，进一步下放民办学校办学自主权。进一步简政放权，放管结合，优化服务，是新时期我们政府深化行政管理体制改革、推进政府职能转变的重要内容，也是教育体制机制改革的重要体现。然而，我国的民办学校在政府扶持力度不够的背景下，相应的管理却是在逐渐强化，这对于民办教育显然是不太公平的。在政府进一步转变职能，下放办学自主权的改革过程中，民办学校在专业设置、自主招生乃至命名与更名等方面享有更大的办学自主，不宜与公办学校采取相同的标准。例如，中国高校的专业设置，要遵循“高校申报—高校主管部门审批—教育部备案”的程序。因此，严格说来中国的高校没有专业设置的自主权，因为审批权依然在主管部门。对于民办高校应当支持其自主设立、政府备案模式，进一步改善其专业设置的市场活力与社会适应能力。同样，民办高校的招生也可以尝试与高考脱钩的自主招生模式。事实上，一些民办学校的注册入学模式，已经取得了很好的效果。因此，进一步下放民办学校的办学自主权，优化管理服务，充分发挥民办学校的市场活力，这是民办教育走向强大的内在动力之源。

第四，设立专项资金，积极推动高水平民办大学建设。中国高等教育近年来的快速发展，无疑是“211工程”“985工程”等一系列国家项目扶持推动的结果。推动民办教育的发展，这也应当是可以借鉴的成功经验。当前“教育部门尽快启动高水平民办高校建设工程，设计具体方案，制定标准，开展试点，加快培育国家级高水平民办高校示范校，带动和推进更多民办高校实施内涵建设，促进民办高校整体办学水平的提升。”[17]在国家与地方的各级教育发展规划中，应在专家充分论争的基础上，确立若干所国家级一流民办大学以及若干所特色性地方民办高校，充分打造高水平的民办教育。各地政府应以“招商引资”的积极态度，高度重视民办教育的战略地位与发展目标，适时建立“民办高水平大学”或“民办优质学校”建设工程，有针对性地扶持一批优秀民办学校，并将民办教育的发展指标作为教育管理考核的重要内容。

第五，充分调动市场机制，积极支持民办教育集团的市场化运作。自新东方教育2006年在美国纽约证券交易所成功上市以来，运用证券市场募集资金、扩大社会影响成为了很多民办教育的重要生存策略。此后，好运来、学大教育和海亮教育等民办教育集团也成功登陆了美国。近年来，赴港上市又成为很多民办教育集团的战略选择，如立足于华南民办高等教育机构的科培教育、河南民办普通高等教育的春来教育、西部地区的天立教育，以及河北民办教育服务机构21世纪教育等。相对而言，能够在我国直接成功上市的民办教育，只有全通教育等少数公司。民办教育集团纷纷赴境外上市，在证明中国民办教育力量逐渐走向强大的同时，也暴露出国内相关政策的滞后。充分调动市场机制，实现民办教育的跨越式发展，这是民办教育独有的优势，更亟需相关政策的进一步完善与改进。