聚焦地方债务的“灰犀牛”风险

廖茂林

中国的工业化和城镇化进程分别进入后期阶段和减速发展阶段，政府投资逐步成为拉动经济增长的主力，政府债务投资冲动不断膨胀。地方政府债务可以支持大规模基础设施建设、科研、教育等公共支出。但是，政府债务规模过度扩张也会带来一系列消极影响，如通过信贷挤出私人投资、基础设施建设过度投资等，不断膨胀的政府债务伴随着不断扩大的债务风险，使得地方债成为中国金融最大的“灰犀牛”风险隐患。地方政府债务这头“灰犀牛”的主要风险在于地方政府债务无序、不透明地增长，地方政府通过城投公司进行融资、违规进行融资担保、将PPP 项目异变为政府担保的融资、将基础设施建设异变为政府购买服务等为地方政府积累了大量游离在财政预算监管之外的潜在或有债务，或将引爆地方政府债务危机， 并诱发区域性甚至是系统性风险。此外， 我国的地方政府偿债的资金主要来自于土地财政，一旦房地产价格出现剧烈波动， 就会诱发债务违约集中发生，必然会诱发系统性金融风险，对经济发展造成巨大的冲击。因此，当前地方政府债务不断膨胀的形式下，对债务风险的管控尤为迫切。

现状

据统计，2016年末，全国地方政府债务余额为15.32万亿元，2017年末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，而到了2018年12月末，全国地方政府债务余额达到18.38亿元，相比2016年，增速达到20% 以上，几乎呈爆发式增长。截至2018年12 月，中国的国债和地方债总余额约为33万亿元，政府债务率约为37%，但这只是公开的政府显性债务。而实际上我国存在规模庞大的政府隐性债务，主要是地方政府通过不合规的操作或者变相举债产生的， 粗略估算的政府隐性债务规模在30万亿元左右，但这部分债务严格来说并不能都算成是政府债务，假定政府和市场各承担一半责任，那么我国政府的总债务水平约为48万亿元，约为GDP的53%。虽然当前我国地方政府债务率仍低于美国的97%、日本的100%、欧元区的87%的债务率水平， 但是，由于部分地方政府债务风险管控缺失和违规违法操作，导致隐性债务规模巨大。随着政府债务规模的不断扩大，认清地方政府债务的形成原因，防范、控制和化解地方债务风险成为亟待解决的迫切问题。

原因

地方政府债务风险形成的原因主要有以下几点。

供需规模失控

从供给方来看，地方政府债务由于有政府作为担保，信用风险较小，因此，金融机构普遍倾向于为具有强信用的政府担保的项目提供信贷支持。并且，相比较私人投资，政府债务投资的项目通常具有规模大、管理成本低等优点，可以在很大程度上降低金融机构的管理成本，优化金融机构自身的资产负债结构。因此，在融资上往往能够获得比私人投资更具优势。因此，从供给方来看，政府债务存在巨大的扩张空间;从需求方来看，当前我国城市化水平还有很大的上升空间，对人口流入地的基础设施建设、教育、公共服务等公共投资的规模还须继续扩大。而且，当前我国经济下行趋势不断加大，通过基建投资来拉动内需仍旧是保证经济平稳运行的重要手段，而基建投资的主要资本来源就是政府债务。此外，由于缺乏有效的问责制度，部分地方官员将地方GDP增长作为政绩来谋求升迁，借助大规模举债投资来拉动地方经济增长速度，导致债务规模与地方发展需要和偿债能力相违背，造成过度举债。因此，从需求方来看，政府债务规模也呈现进一步扩张的趋势。供需两个方面的双重刺激，导致地方政府债务规模缺乏有效的控制，不断膨胀的债务规模导致债务风险不断加大。

债务监管机制不健全

当前，我国地方债务的范围和形式尚未进行明确的规范和界定。诸多形式的债务来源构成了规模庞大、底数不清的隐性政府债务，分散的多頭管理模式使得债务管理和监管效率不足，从而导致地方政府对债务存量缺乏准确的把握。近年来各类地方债务融资平台为地方政府债务投资提供了广泛的资金来源，同时也增大了统一监管难度。地方政府通过平台公司、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等进行融资，资金来源除传统的表内贷款， 以及保理、银票保函等表外授信外，还包括资管计划等表外类信贷融资，其中部分涉及明股实债、抽屉协议、承诺回购等违规方式。由于缺乏有效的监管，部分隐性政府债务存在违规操作的行为，广泛的债务来源不仅加大了地方政府债务负担，而且加剧了地方债务的信用违约风险。目前地方政府尚未设立专门的监管机构对债务性投资项目进行风险管控，在债务规模、权责划分、操作规范等方面都缺乏明确的规定。同时，政府主导的债务投资项目缺乏有效的信息公开披露制度，加剧了违规违法操作的风险。此外，由于政府投资项目具有强信用的特征，商业银行等金融机构在放贷之前往往缺乏对项目风险的审核，在资金由政府部门进行投入运营之后也缺乏对风险的监测，金融机构通过资产证券化、理财产品等方式将这一风险进行扩散和转移，一旦发生流动性危机，将很可能诱发系统性金融风险。

中长期债务投资周期长、回报慢

相比私人部门投资，政府债务投资项目多具有周期长、回报慢、到期时间集中等特点，短时间内无法获得现金流。同时，一些具有正外部性的公共投资项目的资本回报率通常较低，甚至无收益或者变现能力不足，从而导致相对于债务存量， 财政收入不足，使政府的还债能力受到一定程度的影响。例如，教育、科研和公共服务等方面的基础设施建设投资，从投入运营到获取收益，中间有较长的时期无法获得资金来源，只能通过继续举新债还旧债，这种滚雪球的运营模式势必会加剧债务违约风险。此外，一些大规模的债务投资项目到期时间较集中，也会加大政府还债压力和流动性风险。此外，部分政府投资项目通过多个融资平台互相担保的形式进行融资，加剧了风险的系统性传导，一旦某一公司出现流动性风险，将会诱发整个担保圈甚至更大范围的违约风险。例如，一些省份在清理地方政府融资担保的过程中，出现了撤销各类担保函、承诺函的现象，在无法提供增信手段的情况下， 金融机构基于风险考量，停止了政府信用项目信贷投放，导致部分平台公司在建项目的融资需求无法得到满足，部分在建项目面临停工，造成了政府与银行间的纠纷，从而导致地方债务风险转嫁到金融机构，甚至诱发系统性金融风险。因此，地方政府债务的运营特点也是加剧风险的重要原因。

政府财政体制机制不健全

我国政府体系采取分级制，在实际操作中，中央政府和地方政府的事权范围的划分缺乏明确的规定，中央政府和地方政府各自的财权与事权不匹配，地方政府收支不能进行自发的均衡调整，这样，财政预算平衡的约束限制就无法对地方政府构成约束，从而导致地方政府债务投资规模失控。地方政府事权过大也是导致政府债务投资规模不断扩大的主要原因，加之公共风险的不确定性与政府确定的治理模式无法有效匹配，导致政府举债水平缺乏有效控制。上级政府决定下级政府的事权， 而下级政府却需要从上级政府获取财力支持。当某一项目开始实施，上级政府向下级政府下达命令，下级政府被动接受事权的同时还要进行财政支出上的跟进，而基层政府往往先接受事权，通过举债推进项目落实，在事后通过向上级政府争取财政支持来化解债务，从而倒逼地方债务风险的形成。我国地方政府采取分税制的管理模式，政府的预算体系无法全面反映债务来源和偿债来源以及双方的对应关系，在一定程度上降低了财政运转效率。政府债务的投资主体结构单一，融资渠道相对较狭窄。目前我国地方政府的债券持有人以商业银行为主，而交易型债务投资者占比较少。通过PPP模式减轻政府债务压力存在困难，一是PPP项目库中大部分的项目为公益性项目，因此无法通过PPP模式实施;二是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定：“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，实施PPP项目模式存在财政承受能力限制。

经济下行压力凸显，偿债压力增大

在全球经济持续放缓的背景下，我国经济呈现下行趋势，财政收支矛盾不断加大，实际偿债能力削弱，从而导致政府债务负债率风险评级指标的分母项减小， 违约风险增大。随着减税政策的出台和落实，房地产调控力度的加强，国企混改的进一步深化，原有的税收、土地出让金、国有企业营业收入等地方政府用于偿债的收入会大幅下降，势必会降低地方政府的偿债能力。由于监管缺失，部分地方政府通过违规担保、违规举债等行为导致隐性债务规模不断扩大。美联储加息进程不断推进加速了我国的外汇外流，金融流动性下降，资产价格回落，势必会加大政府债务风险。

对策

全面监测地方政府隐性负责，完善统一监管标准。要加快对地方政府债务进行排查摸底，组织相关部门，对各类存量债务尤其是隐性债务的规模、来源、形式等进行彻底核查，对现有存量资产和偿债能力进行科学的考量，在此基础上，建立配套的动态风险管控机制，并采取多种形式对存量债务进行化解。加快进行存在债务和存量资产的系统性整合，明确债务性质以及地方政府和地方融资平台各自的债务分担责任，通过协商就相关条款进行债务重组和重构。对于可由资产覆盖的项目， 可直接划入融资平台。而对于无法通过资产经营还本付息的资产，可通过资产证券化、债转股、PPP等方式进行转化，获取融资资金提前偿债。对于在建项目所带来的债务，可由地方政府主导，由中央、监管部门和相关金融机构各类参与主体共同协商，对债务进行债务清偿、贷款展期和计提处置。对于土地储备类项目带来的债务，可以通过置换专项债券来减轻债务负担。地方政府可以采用多种创新的金融途径化解政府债务，例如完善债转股相关政策规范，通过市场化的方式化解债务负担。

加强地方政府债务风险管控和预警机制。加快对政府债务融资平台中的违规、违法担保和变相举债等不规范行为进行有效控制，对各类隐性债务的扩张进行控制。完善地方政府债务问责制度和惩戒制度，加强对相关责任人权限的约束力度， 对于参与地方债务融资和投资的各类主体做到终身问责，追究过度举债、违规担保、恶意违约债务等行为的决策主体及相关参与人员的责任。加快建立统一的债务信息管理系统和统一编制标准的地方政府资产负债表，推进地方政府债务信息的公开和共享，完善政府财务报告披露制度， 及时公开政府债务限额、余额等信息。建立健全地方政府债务风险预警机制，综合运用资产负债表评估、偿债率、赤字率等多项指标构建完善的风险预警体系，对各类政府债务进行科学的风险评级，建立对地方政府债务风险进行综合监管的常态化風险监控机制，建立统一的地方政府债务风险评级体系。推进地方债务项目投资主体多元化，通过地方政府融资平台引入社会资本，提高二级市场的流动性。实行地方政府限额制度。地方政府应根据本地区的经济发展、产业发展和税收收入能力， 通过财政预算、结余调剂、项目现金流收益等具体情况，限定债务投资规模，确保资金流动性，防止过度举债加剧风险。建立地方政府债务危机应急管理体系，提前做好债务违约应急机制，依法规范项目破产重组程序和破产恢复程序，避免债务违约向金融部门大范围扩散。商业银行要加快完善债务风险防控体系，对地方政府债务进行审慎的风险评估，加强对不公平竞争、利益输送等违法违规行为的监督和惩戒力度，避免地方政府债务风险向金融系统转化。

深化政府财政体系改革，合理配置地方政府的事权和财权。要缩减政府债务规模，就要加快完善政府治理体系，缩减地方政府事权，明确中央政府和地方政府各自的财权、事权和债务权责，建立统一的地方政府举债准则。同时，要减少地方政府支出和不必要的行政干预，理清行政干预的边界，加强市场配置资源的力度。例如，政府不得以任何方式提供信贷投资基金，不得以任何方式签订回购协议或承诺最低收益，不得以任何形式提供债务担保变相举债。同时，要适当增加地方政府的财权配置，增加一般性转移支付比例， 提高税收返还比例，改革地方政府税收体系，提高地方政府的偿债能力。要进一步深化改革，逐步缩减政府投资在市场中的比重，鼓励和支持民间投资。推进国有企业混合所有制改革，吸引非国有资本进入，对于僵尸企业和过剩产能项目，要及时切断其信贷渠道，加强国有资本的运营效率。推进实体类融资平台主体行为转型，对兼具公益性和盈利性特征的地方政府融资平台公司进行业务整改和兼并重组，加强融资平台服务实体经济的能力。

稳定经济增长，开源节流。平衡宏观政策、财政政策和金融政策，要兼顾保增长和防风险两个目标，在稳定经济增长速度的同时循序渐进地化解地方政府债务。进行积极的财政政策调整，通过优化配置政府资产结构、盘活政府资产存量、优化国资平台、优化人员结构等多种方式增加政府财政收入和缩减不必要的开支。深入推进国有企业混合所有制改革，提高国有企业的运营效率和盈利能力，保证财政收入稳定增长。进一步落实减税政策，大力发展实体经济，促进民营企业发展壮大， 将经济增速稳定在合理区间。健全地方政府财政法规和规则，将融资软约束转换为硬约束，加强对地方财政行为的管控，防范道德风险。例如，根据各地区的实际情况，规定地方政府债务规模限额，防止地方政府过度举债。严格地方预算支出的管理和执行，规范政府支出行为，加强对政府违规操作行为的监督。

（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）