拉美国家“对华关系变奏”

向骏

“我们看到一个很好的机会，通过巴拿马把亚洲和美洲连接起来。”出席2019年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的巴拿马总统瓦雷拉（Juan Carlos Varela）在会前表示。

同样出席该论坛的拉美国家首脑，还有来华进行国事访问的智利总统皮涅拉。他表示衷心感谢中国政府和人民的热情友好接待，期待习近平主席出席11月在圣地亚哥举行的APEC领导人非正式会议。

如果认为中国与拉美国家的关系都像这样其乐融融，可能就忽视了当前拉美国家对华关系变奏的风险。

拉美“朋友圈”待重建

截至2019年4月底，拉美共有19个国家与中国签署了共建“一带一路”合作谅解备忘录（即《关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》），其中委内瑞拉、智利、厄瓜多尔、秘鲁属“全面战略伙伴”。

中国在拉美的另3个“全面战略伙伴”，是巴西（2012年）、墨西哥（2013年）和阿根廷（2014年）。阿根廷总统马克里曾出席首届“一带一路”国际合作高峰论坛，但阿根廷距离中国遥远，近来又遭遇经济困境，因此尚未大规模参与“一带一路”项目。

如果说“全面战略伙伴”是“朋友圈”的重要指标，那么过去一年拉美数国大选的结果，导致中国在当地的“朋友圈”亟待重建。其中，又以墨西哥和巴西最为棘手。

先看墨西哥。2018年11月签署的《美墨加协定》（USMCA）中，被美国商务部长罗斯形容为“毒丸”的条款规定，若协议的任何一方与“非市场经济国家”达成自由贸易协议，则其他成员国可在6个月后退出《美墨加协定》。该条款明显针对中国。稍后就任墨西哥总统的奥夫拉多尔，虽俨然拉美左派新霸主，但中国面对这位随身携带特朗普特制“毒丸”的国家领导人，与之发展“全面战略伙伴”关系恐有相当难度。

值得观察的是，当年12月墨西哥国家油气委员会表示，由于能源部已指示撤回46个石油区块的拍卖，故将取消原定的两次拍卖。2016年中国海洋石油总公司中标的两个区块，会像2014年高铁中标作废一样，“煮熟的鸭子飞了”吗？

次看巴西：今年年初12位国家首脑出席博索纳罗的就职典礼，美国虽由国务卿蓬佩奥代表参加，但特朗普总统在推特上发文：“恭喜博索纳罗总统，刚刚发表的就职演说很棒，美国与你同在！”

3月19日博索纳罗访问白宫，特朗普表示“将视巴西为重要的非北约盟国”，将进一步支持巴西加入北约和经合组织（OECD）。博索纳罗被问到如何看待中国在巴西的影响力时表示：“巴西将与尽可能多的国家做尽可能多的生意。商业活动不会跟以前那样与意识形态混在一起。”尽管巴西不可能和中国撕破脸，但美国和巴西结盟，似已形成新的右派轴心。

美国“鹰派”高官近期频频对拉美事务发声：国务卿蓬佩奥在接受英国媒体采访时暗示，不仅要迫使委内瑞拉总统马杜罗下台，还要在尼加拉瓜和古巴实现政权更迭。早前，美國总统国家安全事务助理博尔顿曾称委内瑞拉、尼加拉瓜和古巴为“苛政的三驾马车”。

《美墨加协定》不太可能按照美国贸易代表莱特希泽原本争取的时间表，在今夏结束前获得美国国会批准，甚至可能被永久搁置。

博尔顿在3月25日谈及委内瑞拉局势时称，美方不会容忍“敌对外国势力”干涉西半球事务。对此，中国外交部发言人耿爽回应道：“拉美事务不是某一个国家的专属，拉美地区也不是某一个国家的后院。”这一变化显示美、中、拉三边关系已进入“短兵相接”的阶段，中国务必“步步为营”沉着应对。

中国的机遇何在？

尽管遇到上述挑战，但中国在拉美的机遇同样明显。

首先，由于民主党控制着美国众议院，特朗普恐难使国会屈从于他的意志。《美墨加协定》不太可能按照美国贸易代表莱特希泽原本争取的时间表，在今夏结束前获得美国国会批准，甚至可能被永久搁置。

让美国民主党议员甚至不少共和党议员感到愤怒的是，特朗普政府尚未解除对加拿大和墨西哥的钢铝关税，导致选区内使用这些金属的选民受到很大损失。部分议员甚至威胁，除非解除这些钢铝关税，否则他们会一直阻止国会批准《美墨加协定》。加拿大外长克里斯蒂娅·弗里兰则坚称，该协议在渥太华也面临无法获得通过的风险。

近来，墨西哥总统奥夫拉多尔表示，他正在考虑是否参加“一带一路”计划。今年3月13日，墨西哥驻华大使何塞·路易斯·贝尔纳尔在中国社会科学院拉美所演讲指出，奥夫拉多尔政府的优先经济政策，包括成立了促进投资、就业和经济增长理事会，希望扩大贸易规模，设立多个基础设施建设专案，以促进地区和旅游业发展。

主要专案包括在北部发达地区建立自贸区，在南部落后地区特万特佩克地峡建立经济特区；以“玛雅列车”项目促进旅游业发展；兴建新港口、新机场，并将通过招标的方式吸引外国投资等等。相较于特朗普4月7日在加州边界城市卡莱克西科放话“我们的国家已经满额了，再也不能接纳你们了”，中国在基础设施建设上的比较优势，应更有助于奥夫拉多尔政府达成施政目标。

巴西方面，博索纳罗在其打破传统的访美之行中，尽管受到特朗普的高度赞扬，但在贸易方面几乎未得到美方的任何让步。3月19日在华府见过特朗普后的数小时内，博索纳罗便宣布他将于今年下半年访问中国。稍早巴西财政部长格德斯在美国商会发表演讲时，也曾试图用中国来警告美方，称若美国不参与，那么作为巴西最大贸易伙伴的中国将会填补市场空缺。

4月7日，巴西副总统汉密尔顿·莫劳在接受《圣保罗页报》采访时表示，巴西政府没有看到限制华为公司投资的理由，并谓“华为目前正在为5G市场展开争夺，所谓的5G安全问题，完全是借口”。他不认同美国担心华为可能会把秘密资讯交给中国政府的立场，强调“巴西视中国为战略伙伴，而非战略威胁”。

智利方面，2017年即与中国签署自贸协定升级议定书。这是中国达成的第二个升级协议，也是我国已签署的货物贸易自由化水平最高的自贸协定之一。智利权威民调机构CADEM近期一项关于中国和美国在智利形象比较的民调显示，在“中美谁是智利更好的贸易伙伴”问题中，51%的受访者选择中国。

此外，在阿根廷北部高原，南美洲最大的太阳能发电站正拔地而起，为其提供助推力的是来自中国的资金和技术。一年前在秘鲁利马，美国商务部长罗斯向拉美国家施压称：“拉美经济体从与美国的贸易中获得的好处，要多于从中国获得的好处。”对此，阿根廷企业家古斯塔沃·格劳伯格帕特评论称：“特朗普的计划似乎是要确保美国不再是世界领导者。”

IDB年会更改地点

过去10年来，中国与拉美双边贸易快速增长，2017年达到2440亿美元，超过美国成为该地区最大的贸易伙伴。至于对拉美的投资，目前，拉美是中国第二大对外投资目的地，中国是拉美第三大投资来源国。

自2005年以来，中国国家开发银行与中国进出口银行这两大政策性银行，对拉美总计提供了约1400亿美元的融资，高于世界银行与泛美开发银行同期对拉美国家主权贷款的额度。投融资在中国的经济外交中虽扮演突出的角色，但遇到的挑战也较多。例如在委内瑞拉，中方部分贷款面临需要不断展期的问题。

成立于1959年的泛美开发银行（IDB）是成立最早和最大的区域性、多边开发银行，其宗旨为“集中各成员国的力量，为拉美国家的经济、社会发展计划提供资金和技术援助”，在世界范围内都有很大影响力。

中国在控制对外贷款风险方面已经取得了相当的进步，如采用更严格的环境与社会风险评估工具，以加强金融机构对中国公司业务的监管。

中国在2009年1月正式成为IDB第48个会员国。为庆祝中国加入该银行10周年，IDB 理事会2019年年会原本预订于3月下旬在成都举行。但在3月22日，该行决定更换地点，理由是北京拒绝向委内瑞拉反对派领袖瓜伊多的代表豪斯曼发放签证。

哈佛大学经济学家里卡多·豪斯曼，曾于1994—2000年担任IDB的首席經济学家。IDB在年会临近时，通过瓜伊多任命其为IDB新理事和执行董事的提议，并推动豪斯曼来华与会。而由于豪斯曼来华受阻，华府以“美国及区域盟友将缺席年会、让法定人数不足”相威胁，最终IDB执行董事会中支持年会更改地点的票数达到了80%。

中方对泛美开发银行决定取消成都年会“深表遗憾”，并表示“相信与泛美行和广大拉美国家的合作不会受到干扰”。但美国副总统彭斯借机在《迈阿密先驱报》上撰文煽动说，这将是IDB“有史以来第一次出现年会主办国拒绝邀请一位代表的情况”。

对于IDB在年会召开前不到一周决定更换地点，《经济学人》的评论算是相当中肯：“让IDB远离中国恐难让中国远离拉美。”但滑稽的是，《经济学人》认为反正马杜罗政府也撑不了多久了，届时豪斯曼可以邀请IDB和中国的代表到加拉加斯共商大计。

在IDB年会风波中，中方拒绝让一个讨论经济问题的国际会议变相成为其他国家的政治工具。而在决定对拉美国家贷款的条件时，中资银行已考虑到有关的风险。例如，中国国家开发银行于2018年对厄瓜多尔的贷款利率较高，这体现了中国对风险的认识。中国在控制对外贷款风险方面已经取得了相当的进步，如采用更严格的环境与社会风险评估工具，以加强金融机构对中国公司业务的监管。

新加坡全球战略咨询公司Future Map的创始人、也是《联通：描绘全球文明的未来》等多书的作者帕拉格·康纳认为：“中国发起了一场基础设施竞赛，越来越多的大国希望参与亚洲互联互通的建设。这意味着，‘一带一路无论以什么名义实施，都将持续不断地进行下去。”

可以说，拉美国家当前的“对华关系变奏”，只是围绕长期趋势的一次有限波动。正如IDB行长莫雷诺近日接受新华社采访时所说，中国的“一带一路”倡议有助于促进拉美地区互联互通和区域贸易增长，中拉在“一带一路”框架下拥有广阔合作空间。