WTO农产品关税配额制度的演变和中国发展

吴嘉鑫

（广东金融学院 法学院，广州 510521）

在WTO乌拉圭回合谈判中，各成员最终在农产品议题上达成了共识，并签订了具有历史性意义的《农业协定》。《农业协定》确定了削减农产品非关税壁垒的目标，并想以此贯彻禁止数量限制这一WTO基本原则。但是基于发展中国家保护国内农产品市场以及发达国家保护敏感农产品的需要，直接加快关税化进程在短期内是不太现实的。故在后续谈判中，各成员创新性地引入关税配额制度，既作为保护国内农产品市场的重要措施，也作为促进农产品市场准进的重要手段。

1 农产品关税配额制度的历史沿革

关税配额制度，是指对规定数量（即承诺配额量）内进口的农产品征收较低的关税，当进口商品超过规定数量后，则征收较高的关税。在多哈回合农业谈判中，关税配额制度是主要议题之一，各成员主要围绕着关税配额是否增发、进口国关税配额管理制度、未使用关税配额的再分配问题展开了漫长而又艰难的谈判。

1.1 关税配额的配额内关税

由于《农业协议》并没有要求各成员应当采用何种计税方法计算配额内关税，所以在关税配额的使用上各国采用的计税方法种类繁多。发展中国家多采用从价税，而发达国家则大量使用从量税、复合税、选择税、季节关税等非从价税。非从价税隐匿性强，可大大提高进口国的农产品保护水平，但是不管是哪种计税方法，都存在配额内关税水平较高的状况。如采用选择税计算法的挪威，对其大部分农产品税目采用的是“从价计税344%计算或者以37.61挪威克朗/kg计算，以最高者为准”的计算办法，而挪威的最惠国待遇关税水平远比其配额内关税低。

因而在多次谈判中，关税配额内的关税水平一直是农业谈判中关注的焦点。有些成员主张要削减配额内关税，但是有些成员则不同意削减，甚至主张禁止设置关税上限；有些成员希望配额内关税削减为零，而一些成员则反对配额内关税为零，认为保留配额内关税有利于缩小配额内和配额外关税水平的差距，有利于最终实现单一的关税化[1]。在2008年《农业模式草案修正案(第四版)》中也有削减配额内关税的规定，对于发达国家成员，所有配额内关税应在现有基础上减少50%或降至10%的关税税率，以较低的关税为准。发展中国家成员的配额内关税应在现行水平基础上减少15%，SVEs（小型脆弱经济体）的配额内关税应在现行水平基础减少7.5%。但由于各方分歧太大，削减配额内关税的方案最终没有达成共识。

关税配额内关税水平较高的现象可能会打击该国农产品进口贸易的积极性，从而影响了农产品关税配额的使用。2018年，WTO农业委员会在对各成员关税配额使用情况进行例行审查时，发现关税配额内关税水平较高是关税配额使用率不高的最主要原因。因此，在接下来的农业谈判中，各成员应该会继续关注配额内关税问题。

1.2 关税配额增发问题

关于关税配额是否增发这一问题，一些成员认为应该扩大配额量，最终目标是实现关税化；一些成员认为基于国内消费量来扩大配额量更有意义；一些成员认为应该以最新的国内消费量来计算配额量；其他成员反对以任何形式减少关税配额量[2]。

之所以有成员主张基于国内消费量来计算关税配额的意见，更多是针对类似中国这样的农产品消费大国。中国作为农产品消费大国和主要农业进口国，农产品的需求日益增长，基于国内消费量来计算配额量可以使中国增发更多的关税配额。但增大关税配额也有很多反对意见，他们担心配额数量的膨胀会使得关税配额制度实行的目标即实现单一关税被忽略，因而反对增发[3]。

在农业谈判成员形成的第一稿减让协议中提出，发达成员的关税配额量扩大到国内消费总量的10%，实施期为5年；发展中成员的关税配额量扩大到国内消费总量的6.6%。如果有1/4产品的配额量能够扩大到国内消费总量的12%(8%)，允许发达成员(发展中成员)其他1/4产品的配额量可以只扩大到国内消费总量的8%(5%)。但各成员并没有在减让协议上达成共识。在巴厘岛会议上，各集团对关税配额是否增发问题继续存在很多分歧，最终没有对增发关税配额达成共识。

关税配额量的增发涉及进口农产品的市场准入，可能会危及本国国内农产品市场的安全与稳定，因此农产品竞争力较差的国家对关税配额增发持谨慎态度，巴厘岛会议上各国最终没有就关税配额的增发问题达成共识。

1.3 关税配额管理制度问题

中国农产品关税配额管理制度是指中国根据入世承诺和WTO的有关规定，对进口农产品关税配额的申请、分配活动与其他相关活动进行管理与调配的制度。科学合理的关税配额管理制度可以促进农产品的市场准入，保证农产品进口贸易市场的公平竞争。反之，则可能出现配额的私自倒卖等不良现象，甚至可能诱使企业为获得配额向管理机构行贿，从而导致配额管理机构的权力寻租。因此，如何规范各成员关税配额的管理制度一直是农业谈判的重点议题之一。

日内瓦谈判中，农业谈判主席根据大部分成员的意见，制定了《农业模式草案修正案(第四版)》。修正案主要对关税配额管理制度做出了以下规定：第一，预设关税配额的申请，只能由一个行政机构担当；第二，农产品进口国对于关税配额制度的规范应该在制度实施前90日前发布，如果涉及配额的申请事项，应当在开放配额申请90日之前发布具体申请事项办法；第三，农产品进口国应当公布关税配额使用率；第四，在不是基于商业原因导致的关税配额不足的情况下，农产品进口国应当要求持有一定关税配额许可的私人企业将所持有的配额分配给其他进口商，若采用国别分配关税配额的方式，应当要求该国家将所持有的配额分配给其他进口商。这些规定在巴厘岛一揽子协定中得到了确认。

同时，在关税配额使用率较低的情况下，WTO也对该国关税配额管理制度提出了一些要求。2014年巴厘岛一揽子协定中规定在关税配额未完成机制启动后，关税配额使用率连续两年保持在65%以下，或者在此期间未向农业委员会通知关税配额使用率，其他成员可通过农业委员会要求该成员采取具体行动修改关税配额的管理制度。各成员之所以在关税配额使用率过低的情况下会要求其修改关税配额管理制度，主要是因为在实践中，关税配额使用率不高与该成员的管理制度过于严苛或者不透明有关，如瑞士采用许可证拍卖制度分配关税配额，增加了配额申请人的交易成本。

1.4 关税配额未完成机制

关税配额未完成机制，是指成员在关税配额使用率方面未达到标准时，其他成员可以请求WTO农业委员会启动对该成员的关税配额管理进行干预的制度。关税配额使用情况直接关系到关税配额制度实际运行效果，影响到农产品的市场准入水平，因此对关税配额未完成机制对关税配额制度的运作有一定的必要性。

在2006年《WTO农业谈判草案》规定，①如果任何一年关税配额使用率低于85%，未使用的配额部分应该附加到下一年关税配额中；如果超过两年关税配额使用率低于85%(除了在前款的情况下额外附加的关税配额)，配额外关税税率应该削减至配额内关税税率水平，直至每年进口量达到或超过成员国时间表的确定水平。此后成员国应该选择应用关税或按需分配的方式管理关税配额；②如果超过两年关税配额使用率低于80%，则配额外税率应降至配额内税率，直至配额内外进口额相等为止或符合关税配额适用标准，且在符合以上标准之前，应当选择应用关税管理关税配额，并在后续任何一年关税配额使用率继续降至80%以下时，配额外的关税再次降至配额内税率，直至关税配额使用率符合或者超过关税配额使用标准。③如果超过两年关税配额使用率低于75%，则在第二年关税配额必须以先到先得的方式管理关税配额。

《农业模式草案修正案(第四版)》，对此又做出了一些调整，规定关税配额的首年进口国若未完成配额或低于65%时，其他成员可以通过农业委员会寻求进口方的合理解释；在未完成机制触发之后，进口方需要和相关利益方进行密切磋商，或是在期限内将配额完成率升至65%以上，否则进口方将在接下来的几年内随时面临相关利益方的特殊措施，直到将未完成机制的要求履行完毕，包括可以要求进口国修改关税配额管理制度。在2013年巴厘岛会议上，各成员继续关注关税配额未完成机制，并确认了《农业模式草案修正案（第四版）》中的关于关税配额未完成机制的绝大部分内容。

从乌拉圭回合到多哈回合，关税配额未完成机制一直是各成员重点关注的内容，但同时也是存在争议较多且难以调和的议题，因此从2006年WTO农业谈判草案到巴厘岛一揽子协定，存在着未完成机制的要求和标准放低的现象，这当然是各方利益妥协的结果。而且关税配额使用率不高存在多种原因，尽管进口成员的关税配额管理制度可能会对关税配额的使用产生不利影响，但是不能排除关税配额使用率不高属于市场因素，一味归咎于进口成员的配额管理是不合理的。

在启动未完成机制后，未使用的关税配额需要进行再分配则是其中的一个具体措施。2006年WTO农业谈判草案中就有提及这一规定，但是在后续的谈判文件或者法律文件中就没有再次规定这一点，这是因为未使用配额是否再分配也是各成员的分歧点。一些国家认为成员国在使用配额时应继承上一期的未使用配额，或者提高配额外关税以阻止配额外进口，直到配额用完为止，这种观点多为发展中国家持有，他们能获得发达国家的未使用配额并且获得配额承诺上的特殊差别待遇；而发达国家一般则认为，配额未完成是市场因素影响下的自然结果，与下一期配额无关，不能被转换或者继承[4]。在巴厘岛会议上，尽管各成员未就未使用配额再分配问题达成共识，但是却一致认可进口国需要保证未完成的关税配额量在进入下一程序时不受到比“绝对必要的限度”更严苛的约束。

但是，关税配额未完成机制的启动实践则不尽如人意。根据巴厘岛会议文件规定，在进口成员未通知配额使用率或者配额使用率低于65%时，其他成员可以会在此机制下提出疑虑。但是截至目前，没有任何成员请求启动过这种机制。

2 中国关税配额实施现状

中国在加入世贸组织的议定书中确定对小麦、玉米、大米、豆油、棕榈油、菜子油、食糖、棉花、羊毛等10种农产品实施关税配额，2006年，我国按照入世承诺取消了豆油、棕榈油、菜子油等食用油的关税配额。目前我国仍然对小麦、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛实施关税配额制度。在关税配额数量方面，我国承诺的关税配额量巨大，并远超其他国家。同时，在关税配额的配额内关税方面，我国采用的是从价计税的计算方法，符合大宗农产品量大价优的特点，而且税率大部分仅有1%。可以看出，一方面，中国的入世承诺是极为苛刻的，另一方面，中国在促进农产品市场准入方面是很有诚意的。

2.1 中国关税配额的承诺数量

在关税配额的产品分类方法上，我国对实施关税配额管理的同一类农产品的总量进行承诺，具体为：小麦9 636 000 t，玉米7 200 000 t，大米5 320 000 t，食糖 1 945 000 t，棉花 894 000 t，羊毛287 000 t。

在WTO农业谈判历程中，许多成员主张增发关税配额，第一稿减让模式中曾提出，发达成员的关税配额量扩大到国内消费总量的10%，实施期为5年；发展中成员的关税配额量扩大到国内消费总量的6.6%。如果有1/4产品的配额量能够扩大到国内消费总量的12%(8%)，允许发达成员(发展中成员)其他1/4产品的配额量可以只扩大到国内消费总量的8%(5%)。尽管直到巴厘岛会议，各成员也未就增发关税配额问题达成共识，但从农产品关税配额的发展趋势看，关税配额的增发问题仍然是未来农业谈判的热点问题之一。同时，虽然关税化进程的不断推进，第一稿减让模式也仍然可能重新回到谈判桌。因此，有必要根据第一稿减让模式的配额增发模型对目前中国关税配额的承诺数量进行考察。

根据表1所列的六种产品近四年消费量数据，可以简单得出现有配额占农产品国内消费总量的比重，小麦占比为8.3%，玉米占比为5.1%，大米占比为2.9%，棉花占比为12.4%，食糖占比为20.0%，羊毛占比为34.9%。其中小麦、棉花、食糖和羊毛都符合该草案标准，其中食糖、羊毛、小麦和棉花的占比均超过了8%，且产品种类占到2/3。按草案规定，其余1/4的产品配额量可以只扩大到国内消费总量的5%，因此中国的玉米也符合标准，仅有大米不符合标准。

表1 2014—2017年农产品国内消费量

2.2 中国关税配额的使用情况

表2 中国2010—2017年关税配额使用率

由表2数据可知，中国的食糖、羊毛和棉花在近8年的配额使用率基本达到100%；大米的配额使用率以较快的速度稳步上升，且在近3年均超过65%；小麦的配额使用率总体呈现上升的趋势，但是还未达到65%的标准；玉米的使用率则较不稳定，且在近3年呈现下降趋势，在近8年中基本没有达到65%的标准。同时，在2011—2012年间，大米、玉米和小麦的配额使用率均呈现翻倍增长的现象，这主要是国内市场和国际市场行情波动所致。如2012年大米的使用配额同比增长了396.15%，而大米总进口量也急剧增长，2012年全年共进口236.7万t，同比增长296.0%，因此配额内进口量的激增更多是因为大米市场行情的影响，而与配额本身的管理关系不大。

根据巴厘岛协定，关税配额未完成机制启动的标准之一是在规定关税配额的首年，关税配额使用率低于65%，以此标准作为参考，则中国目前6个实施关税配额制度的农产品，达标的有食糖、羊毛、棉花、大米，未达标的有小麦、玉米，且从最新数据看，小麦在未来几年可能达标。

同时，因为我国农产品关税配额承诺量巨大（6个农产品承诺量均是排名第一）所以在使用率的情况上有必要和其他同样农产品关税配额承诺量较大的国家相比较。日本（小麦关税配额承诺量排名第二）2016年的小麦关税配额使用率是95%；韩国（玉米关税配额承诺量排名第二）2014年的玉米关税配额使用率是100%；日本（大米关税配额承诺量排名第二）2016年的大米关税配额使用率是99%；美国（棉花关税配额承诺量排名第二）2015年所有棉花税目商品的关税配额使用率均不到10%；欧盟（食糖关税配额承诺量排名第二）在2016年所有税目的食糖关税配额平均使用率为86.4%（2017年10月1日开始取消对食糖实施关税配额。）；目前中国羊毛关税配额量占WTO总承诺量的绝大多数，超过97.6%，其他国家的配额使用率数据参考价值不大，故不进行比较。

通过数据的对比，可以发现除了美国外的其他成员的关税配额使用率都达到了很高的水准，尽管中国的糖类、棉花和羊毛均完全使用完配额，但小麦和玉米关税配额使用率仍未达到WTO的标准，有可能会触发未完成机制，应当予以注意。

3 中国关税配额制度的改革的若干建议

在博鳌亚洲论坛2018年年会上，习总书记表示中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。同时，习总书记在十九大报告中也提出了乡村振兴战略，致力发展农业。这意味着我国对开放水平将进一步提高，且我国农产品的竞争力也会随着乡村振兴战略的深入实施，逐步增强，不仅满足内需，还会走出国门。而农产品关税配额制度作为保护国内农产品市场和提高农产品市场准入水平的制度，其所发挥的作用也将越来越明显，应该及时调整我国在国内层面和国际层面的关税配额对策。

3.1 国内层面

3.1.1 调整农产品关税配额相关规则

目前，调整我国农产品关税配额的法规主要包括国务院制定并发布《货物进出口管理条例》（以下简称“管理条例”）以及国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）和商务部在2003年联合制定并发布的农产品进口关税配额管理暂行办法（以下简称“暂行办法”），时隔十余年，该规章仍在适用，难免会存在立法技术的不足和规范与现行WTO规定存在冲突的情况，应当及时调整。

第一，国内的现行法规，应当与巴厘岛协定相适应。在巴厘岛协定中，对于关税配额的管理上做出了具体的规定，而管理条例和暂行办法并没有及时跟进修改，如暂行办法规定，商务部、发改委分别于申请期前1个月在官网及其他媒体上公布关税配额分配的申请条件。这规定与巴厘岛协定所要求的“开放配额申请前90日之前发布”还存在一定差距。

第二，国内的现行法规，应当与我国在关税管理体制上的新改动和新决策相适应。在暂行办法中第五条规定，农产品进口关税配额为全球配额。基于制定该部门规章时，我国尚没有使用国别配额，因此暂行办法的制度符合当时的国情和实际规定。但是随着我国对外开放水平逐步提高，我国已经与许多国家或地区签订了自由贸易协定，在关税减让部分也采用了国别配额的关税配额。因此在法规层面，也应及时跟进我国关税制度的改革。

第三，国内的现行法规，应当提高立法技术水平。目前，规定关税配额的法律文件中存在规定不明确或者不同效力位阶法律间的适应性问题。如在管理条例中，规定受理申请的部门一般为一个部门。这里存在两种解释，一是所有实施关税配额管理的产品的配额申请受理工作由一个部门负责，二是每个实施关税配额管理的产品的配额申请受理工作分别由一个部门负责。

如果采用第一种解释，那么管理条例的规定与其制定时农业谈判的大部分成员的意见相符合，也符合后来制定的巴厘岛一揽子协定。但是根据暂行办法的规定，商务部负责受理食糖、羊毛、羊条的关税配额申请，发改委负责受理小麦、玉米、大米、棉花的关税配额申请。但根据法规的效力位阶，发改委和商务部制定的暂行办法属于部门规章，而国务院制定的管理条例属于行政法规，部门规章的效力是低于行政法规的，因此暂行办法和管理条例的规定相违背的可能性不大。故在管理条例中，规定受理申请的部门一般为一个部门只能采用第二种解释。当一个法规可能产生歧义时，说明立法上存在一定的不足。随着我国法制技术的进步和对外开放水平的提高，这些立法技术上的问题应该被重视。

3.1.2 提高农产品关税配额管理效率

现行的农产品关税配额制度是一种多部门管理的体制，其主要特点是主管部门职能既有交叉又有分割。上文已经提及，对于农产品关税配额的管理，主要由发改委和商业部负责。且两者不是在配额管理的不同阶段的工作分工，而是把实施管理配额管理的农产品分成两部分分别管辖，同时，在涉及国别配额时，还需要海关总署负责一部分职能。

在行政机关层面，这样的分工就涉及很多工作需要进行协商，相关报告和文件需要抄报，相关名单和结果需要联合制定发布，造成行政效率上不必要的降低。在申请人层面，申请不同农产品时需要关注不同的行政机关发布的规定和通知，在处理申请的过程中也需要向不同的行政机关递交材料和沟通，对申请人造成了许多不便。同时，这不仅与巴厘岛一揽子协定中“预设关税配额的申请，只能由一个行政机构担当”不符，也与我国提高对外开放水平的需要不符。

因此，如何厘清不同行政机构的职能，删繁就简，将不必要的冗杂程序剔除出关税配额的申领、发放等程序，是必须解决的问题。在2013年和2018年，国务院已经对中央部委、直属机构的职能进行过两次改革，但是其中不涉及对商务部、国家发改委及其他涉及关税配额管理部门的调整。因此，要短期内要统一和整合关税配额管理的现实性不高。但是不妨参考上海自由贸易区“单一窗口”的规定，由一个部门主抓并牵头在不同部门间进行协调，实现统一申报、合并受理、内部流转、并行审批。

3.1.3 增强农产品关税配额管理的透明度

目前，在总体上我国对关税配额透明度的管理上形成了一套较为成熟的机制。从法律规范角度，暂行办法中规定了发改委和商务部应当于开放关税配额申请期之前一个月在官网和其他网络媒体和报纸公布下一年度进口关税配额总量、关税配额申请条件及国务院关税税则委员会确定的关税配额农产品税则号列和适用税率项。

在实践中，发改委和商务部不仅按照规定公布以上事项，还在初次分配中定期公示进口关税配额申请企业名单。在公示期间如对企业申报信息有异议，可以向相关单位反馈意见。同时，还定期向WTO通报关税配额使用率，这符合巴厘岛一揽子协定的规定。

但是需要注意，目前我国对关税配额管理透明度的管理上仍然存在一些不足。中国加入WTO的过渡性审议机制期间，有很多成员对中国农产品关税配额的透明度提出质询，如中国并没有公布获得配额的企业名单等，这也是2016年12月美国将中国诉至WTO争端解决机构的原因之一。因此，有关透明度方面的问题，应该加以重视。

3.2 国际层面

在巴厘岛会议中，各方利益诉求差异巨大，但是各成员最终还是达成了共识，在这其中，中国作为G20中的重要一员，发挥着建设性作用，为发展中国家争取到应有的利益。在接下来的农业谈判中，将会触及是否增发配额等分歧更加明显的议题，我国应该以促进农业贸易自由化为方向，以维护国家利益为底线，继续发挥重要作用，把握谈判中的主动权，为发展中国家争取更多话语权。在上文已经论述到，以凯恩斯集团为主的成员在农业谈判中一直主张要增发关税配额，但是受到了许多成员的反对，因此在巴厘岛会议中，增发关税配额问题始终达不成共识。但毋庸置疑，是否增发关税配额一直在关税配额谈判的重点，在今后的谈判依然会以此为重心。因此，在增发比例上，中国应当以第一稿减让协议中规定的“发展中国家关税配额应当扩大到国内消费总量的6.6%”为底线，主张更低的增发比例。按照上文中笔者测算在第一稿减让协议为基础的关税配额量情况，中国目前棉花、小麦、食糖和羊毛、玉米都符合第一稿减让协议，但是大米的关税配额是超过目前我国关税配额承诺量的。也即是说，如果严格遵守第一稿减让协议，我国还需要增发大米的关税配额。