政府为流浪乞讨人员购买社会救助服务问题探析

凌青

摘  要：流浪城市中的乞讨人员作为一类特殊的社会弱势群体，社会各界一直对其生存状况与救助管理给予强烈的关注与讨论。但仅凭政府作为单一的社会救助主体，难免会遗漏部分救助对象与救助需求，为保障流乞人员基本生存权利，应充分利用社会力量，共同保障流乞人员多角度的需求。本文首先分析了政府通过购买服务的方式介入流乞人員救助的重要意义，同时，政府在为其购买社会救助服务方面仍存在着法律规范与政策不明确、合作服务不顺畅、监管及评估机制不完善的问题，对此提出针对性的建议：提供法律政策支持、明确合作定位及建立科学的监管评估机制。

关键词：社会救助;流浪乞讨;政府购买

符合政府救助条件的城市生活无着的流浪乞讨人员是指“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。由于我国正处于社会转型期，城市的矛盾相对于农村更加突出，长期存在的城乡分割二元体制，加之农村地区落后的生产方式以及稀缺的就业机会，导致城乡发展不均衡，社会成员贫富差距过大。因自身劳动能力制约，所得收入难以维持基本生计的城乡人口，只得流浪城市街头，城市生活无着人员数量的增加提升了解决城市流浪乞讨人员救助问题的难度。流浪乞讨不仅影响社会经济的可持续发展，更是2020年全面建成小康社会要解决的紧迫问题，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，政府对此应给予高度重视。因此，对我国城市流浪乞讨人员的社会救助问题进行研究具有现实意义。

一、政府为流浪人员购买社会救助服务的重要意义

社会救助工作通常由民政部门负责，在《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》中明确对流乞人群的救助是政府和社会的共同责任，可通过购买服务、项目合作等方式调动社会组织、企事业单位、志愿者个人等社会力量的积极性，为流乞人员提供救助服务。

（一）提供专业服务，切实保障流乞人员多方面需求

民政部门和救助管理机构通过购买服务、公私合作等方式引入社会力量，发挥社会团体、民间个体和慈善机构的影响力，充分利用社会层面的救助资源来弥补政府方面的不足，解决流浪乞讨人员生活照料、医疗、教育多方面的服务需求。通过专业社工入驻救助站，对受助人员开展心理疏导，排解其内心压力。由专业的人员为流乞人员提供生活照料和康复训练，帮助其恢复身体机能。满足流乞群体除“衣食住”之外的发展性需要，重视救助对象的差异性，把握多样化需求。

例如通过开展技能培训，提高就业能力，使其在离开救助站后也能因一技之长找到工作，通过自身劳动获得收入，更好的融入社会。同样，对未成年流乞儿童进行援助可以解决他们的教育需求，保障其基本权利。

（二）便于政府施策，对救助机构进行有效监督

政府通过购买社会服务，与社会机构建立合作伙伴关系，将部分职能由政府转移到私人机构，双方互相监督，有效避免了“懒政”。社会组织在承接救助站的购买任务后，引入专业化的服务，实现救助制度的重新设计和社会资源的进一步整合。交由社会机构提供服务能有效提高使用资金及资源的使用效率、减轻政府压力、使救助标准内的流乞人员得到较公平的对待，获得相应的照顾，保障服务功能真正提供到位。通过与服务机构的协调合作，政府多位于指导的层面，具体事项则由社会团体负责进行精准实施，有效预防“多头救助”和“重复救助”，减少腐败现象的发生。

二、政府购买社会救助服务存在的问题及原因

（一）法律规范与政策不明确

在规范社会力量参与对流乞人员救助方面颁布的《民政部关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》中并未对政府购买社会救助服务的法律效应和对应权责进行明确界定，也未明确何类资质的社会救助机构有资格纳入政府购买救助服务范围。自2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》及2016年9月1日施行《中华人民共和国慈善法》，实施时间较短，民众尚未完全解读其具体细则，而涉及为流浪乞讨群体购买社会救助服务方面没有相应的法律参照。

《政府购买服务管理办法（暂行）》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等宏观性的文件多为政府购买相关政策的顶层设计，缺少具体的实施细则和配套措施，重理论，轻操作。现行关于政府向社会组织购买社会服务等政府文件大多为暂行办法、指导意见，专项法律规定的不健全难以保证政府与购买社会服务机构开展良好合作，难以为社会组织参与流乞人员的救助工作提供法律保障。

（二）政府与社会组织合作服务不顺畅

长期以来，民政部主管社会救助、救助管理站负责城市生活无着人员主要职责的政策下，相关部门掌握着流乞人员救助的资源和制度优势，社会组织则处于服从安排的地位，发挥作用的机会较小，难以发挥社会组织在医疗康复、义务教育和技能培训中的专项优势作用。就目前来说，政府购买救助服务的社会组织大多宣传较多，部分规模较小的社会组织处于劣势地位，成为救助服务承接主体的可能性较小，难以实现和政府协调合作服务于流乞人员的目标。

政府购买服务常被误解成政府只需提出要求而不具体参与实施，具体事项交由承接机构施行，大多时候成为救助实施的袖手旁观的局外人，导致政府在为流乞人员提供服务时缺位。囿于政府和社会组织间不合理的角色定位和不平等的从属关系的错误观念，服务分工不明晰，在流乞人员救助工作衔接上存在漏洞，协同运作不顺畅，不作为乱作为或是问题出现时互相推诿责任。不仅不利于社会组织获得完全的独立及长远发展，在某种程度上也影响了社会力量参与救助的积极性和救助效果。

（三）监管及评估机制不完善

为流乞人员购买服务的监督多由政府工作人员进行，政府不仅参与购买服务活动，还“自己监督自己”，缺少第三方机构的客观制约，监督效率低下。民间机构和专业组织的第三方评估机构的经验尚浅，可信度不高，因此不论是内部监督还是外部评估都缺少对救助工作的强制约束。

当前对政府购买的监督还不成熟，由各地民政部门和救助管理机构建立的评估制度缺乏统一明确的标准，尚未建立公平科学的评估体系，并不能有效规范政府使用社会资源的行为。对社会力量开展的评估多从服务能力、救助效果等较宏观的方面进行评价，主观性强，缺乏可量化的详细标准，由专业的獨立第三方参与服务购买及使用全过程监督和评价制度的规定较笼统，给社会力量参与流乞人员救助工作带来了不确定性和随意性。

三、完善政府为流浪乞讨人员购买社会救助服务的建议

（一）提供法律、政策支持，营造良好的制度环境

传统对流浪乞讨人员的报道过分夸大流浪乞讨人员造成的负面影响，从而使得人们产生了厌恶的心理，为营造良好的政策环境，应扩大宣传的范围、制造良好的舆论导向以充分利用社会力量，大力倡导人们主动关注这类特殊群体的现状，推动专业人士进入社会救助服务领域并与政府展开合作。

一方面可从现有法律制度入手，细化《政府采购法》中有关社会组织提供救助服务的内容，兼顾理论指导与实际操作，明确承接主体的准入和退出机制，为购买提供法律支持，同时保障社会组织的权益。

另一方面可以制定针对专为流乞人员这一特殊群体购买服务的相关政策，出台政府购买社会救助服务的具体办法，明确规定如对服务人员的专业化素质要求、要求购买方与承接方提供合作项目实施进度及细节等，根据未成年者、残疾人等不同流乞群体划分服务需求，细化救助类别，及时发布政策权威解读，为鼓励社会工作者进入救助流乞人员服务领域，应当在政策上给予个人或组织诸如税收减免等优惠政策，且在相关文件中明示，提升社会力量参与救助的积极性。

（二）明确政府主导、社会参与的合作定位

在作为社会共济的社会救助制度运行中，政府和社会组织都应找准角色定位。针对流乞人员的社会救助是一项系统性工作，政府不再是单一的服务供给方，更应强化服务意识、注重购买的质量，而不是从救助服务项目中退出。要发挥统领大局、整合社会资源的作用，在政社救助物资互补、协同合作中引领，将特殊需求外包给专业社会组织，进一步扩大社会救助承接主体，发挥各自优势，强调双方共同的责任促使社会力量成为社会救助服务的主体，两者都在同一层次满足救助对象提供不同类型的需求，打破严格的上下级服从关系。

应根据需求和面临困难的不同对流乞人员进行分类、分层救助，大部分社会组织仅能提供单方面服务需求，难以满足多层次的服务需要，政府应让各类社会组织发挥专业服务优势，社会组织也应与提供自身不同社会资源的其他组织合作互补，如医疗机构与教育机构可共同承担残疾流乞儿童的项目，满足其康复与受教育的多元化需求。

（三）建立科学的监管及评估机制

合理的监督和公平的评估能有效提升政府购买社会服务的可信度，若缺乏评估社会力量参与流乞人员救助的明确标准，合作容易流于形式，很难在实质上改善救助群体的生活水平，因此应当实施多方位的评估和监管。

一是委托第三方机构作为政府为流乞人员购买社会服务的评估、监管主体。在政府购买社会力量参与流乞人员救助服务中，购买主体或承接主体都不是实施评估与监管的最佳人选，只有独立于该服务项目之外，未涉及双方利益关系的第三方才能对购买服务及实施服务过程进行客观的评价。如相关学者、专业人员及民众是最合适的评估与监管主体，购买服务受益主体为流乞人员，在对自身获取利益进行评价时较为客观，也可将其纳入评估主体的考虑范围。

二是制定灵活、可量化的评估和监管标准。由于流乞群体的不稳定性造成了其需求的变动性，因此不能固化救助工作的评估内容，随需求变动才能准确反应当前实际。根据变动的需求购买社会服务，要做到购买全过程、如项目的采购招标、签订合同、后续收尾及实施服务的主动公开，深入到对细节的监督。可采取等级制或赋分制对具体执行过程进行评估，对开展社会服务的组织判定不同的类别，多与服务满意度高的社会组织开展合作，及时干预救助效果较差的组织，对评估效果差和监管不达标的组织则要及时终止合作，必要时取缔该组织。

参考文献：

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作者简介：

凌  青，（1994.9-），女，汉族，湖北黄石人，学历：硕士研究生，研究方向：公共部门人力资源管理，首都师范大学管理学院学生。