关于建设用地使用权续期规则相关问题的法律研究

张怡亭

摘 要：建设用地使用权是一项有期限的物权，关于以前所取得的建设用地使用权期限届满后的续期问题是急需解决的问题。建设用地使用权一直是自然人以及社会组织所关注的一项重要的权利，《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及2006公布的《物权法》未涉及建设用地使用权期限届满的一些问题。本文分为四个部分通过研究相关法律条文及相应的司法解释，旨在为建设用地使用权期限届满后存在部分问题指出解决方案。

关键词：建设用地使用权;续期费用;无限续期

一、明确建设用地使用权的构成要素及取得流转方式

建设用地使用权是一种利用土地的权力，根据物权法对于建设用地使用权的概念我们可知建设用地使用权的主体包括自然人及社会组织，其客体是国家所有的土地。有观点认为建设用地使用权的客体还应当包括集体土地，但是《物权法》第151条规定依照《土地管理法》办理集体所有土地的建设用地，此外，如果把农民集体所有的土地进行建设，且不是用于兴办乡镇企业乡村公共设施等，一般需要两个程序，一是农用地转建设用地批给程序，二是农用地征收程序。通过这两个程序把集体所有土地国有化。可见，《物权法》第12章所规定的建设用地使用权不包括对用于兴办乡镇企业、乡村公共设施的集体土地的建设。取得建设用地使用权的方式主要有两种（这里指以国有土地为客体的建设用地使用权），一是通过出让转让建设用地使用权。出让即从国家取得土地使用权，主要方式有招标、拍卖、协议等;转让是指从其他土地使用权人处取得建设用地使用权。二是通过行政划拨的方式。也就是国家机关所用的建设用地通过行政方式取得。

二、建设用地使用权期限届满后的相关问题

根据《城市房地产管理法》第22条以及《物权法》第149条规定，住宅类的建设用地使用权住宅类的建设用地使用权是自动续期的，其他建设用地是依申请续期的，但是对于住宅建设用地是有限续期还是无限续期，以及续期是否仍然需要缴纳一定费用的规定是不明确的。非住宅类的建设用地期限届满后的归属问题也没有做出明确的规定，需要关注的主要有以下几个方面。

1.关于建设用地使用权期限届满后相关问题由哪个部门法规定

《城市房地产管理法》以及《土地管理法》都属公法意义上的法律，而《物权法》属于民法的范畴，两者属于同一位阶的法律，那么关于建设用地使用权续期的相关问题应该由哪个法律规定呢？笔者认为应当由《物权法》规定，主要原因是建设用地使用权是自然人以及社会组织的一项民事权力;其次，《城市房地产管理法》以及《土地管理法》主要规定的是土地使用权而并非建设用地使用权。有的学者认为续期是一种土地管理制度的特别许可，但笔者认为需要清楚续期是基于建设用地使用权这一民事权利已经产生的前提，因此在民法典的编纂中，民法分则的物权编更应该对以前物权法的立法规避的问题做出合理的规定。

2.建设用地续期是有限续期还是永久续期

关于建设用地续期期限，根据物权法以及城市房地产管理法，住宅类的建设用地自动续期，那么是否就意味着无限续期，是否意味着不需要缴纳土地续期费用，由住户永久地享有建设用地使用权？房屋的使用期限是有限的，也许不到70年房屋就会毁损，房地产开发商在建造建筑物已经取得了建设用地使用权，但是从住户们取得房产证时，我们认为土地的建设用地使用权应当归住户共同所有。建设用地使用权是一种有期限的物权，但是公民对于房屋的所有权是一种完全物权，因此两者之间存在冲突，如果70年后如果房屋还未倒塌，房屋所有权是否存在。对于续期期限，不同的学者持不同的观点，王利明教授赞同建设用地使用权是一种有期限的物权的观点，支持其理论的主要支撑是建设用地使用权是一项用益物权与国有土地所有权之间存在冲突。而杨立新教授则持反对态度，认为70年后建设用地使用权是可以经过自动续期而成为一种永久性的权利，更有利于保障公民的宪法所规定的基本权利――居住权。笔者更赞同杨立新教授的观点，主要原因有：一是有限续期更能保护公民的居住权;二是住宅类的建设用地使用权与宅基地使用权应当同样具有社会福利性，既然我国的宅基地使用权是一项比较特殊的福利性用益物权，那么针对城市居民所使用的建设用地使用权和宅基地使用权适宜类似规定。

针对非住宅类的建设用地来说，物权法明确规定了非住宅类建设用地续期依照法律规定办理，那么需要依照哪个法律呢？笔者认为依照《城市房地产管理法》第12条来处理，因为非住宅类的建设用地使用权大多是基于营利性目的而申请使用，因此和住宅类的建设用地使用权的续期期限法律规定也应当不同。

3.关于建设用地使用权续期费用以及出让金标准的问题

关于建设用地使用权续期费用的问题，《物权法》并未规定自动续期是否需要繳纳续期费用，如果不需要缴纳续期费用，体现不出建设用地属于国有土地这一属性;如果仍然需要缴纳相应的续期费用，那么公民合法的财产所有权则得不到完全的保障，这也是值得关注的问题。2016年《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》关于续期期限体现了公民的合法财产不受侵犯的宪法精神，有利于稳定社会秩序，对于民法典编纂过程中建设用地使用权续期问题具有指导意义。随后《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》明确提出不需要提出申请，建设用地使用权期满70年就可以自动续期并且自动续期不需要收取费用，因此，对于住宅类的建设用地自动续期以及续期费用是有一定的法律依据的，但是这只是针对少数住宅类建设用地使用权，不具有普适性。对于住宅类的建设用地，法律规定是自动续期的，笔者认为根据《物权法》以及立法精神，对住宅类的建设用地续期自动续期作无需再缴纳续期费用的理解较为适宜。其次，法律对于非住宅类建设用地使用权，《物权法》并没有明确规定，而是房地产管理法规定应当重新签订出让合同支付出让金，但是关于出让金的规定也不明确，是按照当时建设用地出让金的标准重新缴纳还是与经济发展水平相适应征收更高的出让金又或者是征收象征意义的出让金呢？我认为需要具体界定出让金标准，针对不同种类的建设用地有不同的出让金，出让金不宜过高，否则难免会构成对公民财产权利的侵犯;也不宜过低，因为非住宅类的建设用地往往是用于获得财产性利益，出让金的高低应当与经济的发展相适应。

4.非住宅类建设用地使用权收回标准的界定

关于非住宅类建设用地的期限届满后的使用权问题，物权法并没有做出具体明确的规定，但是城市房地产法只是提出基于公共利益的标准，是可以收回土地的，至于住宅类的建设用地，基于前文的讨论我们认为是原则上不能收回的，那么房地产管理法所规定的基于公共利益可收回则主要是针对非住宅类的建设用地，但是界定建设用地收回的标准――公共利益并不是一个简单的问题，是否可以用民法意义上一般标准的公共利益，笔者认为是不可以的，原因在于建设用地使用权涉及公民的权利，对公共利益做缩小解释更为适宜。当然，在民法典的编纂过程中，仍然需要具体考虑建设用地收回的公共利益的标准。

三、结论

笔者认为对于住宅类的建设用地期限届满后自动续期是无限续期，其需要缴纳象征意义上的续期费用，因为毕竟房产是我国公民最重视的一项物权，且是人民的安身立命之本。这样不仅能够体现出建设用地国有的土地属性，还能够体现出对于公民合法财产不受侵犯以及社会主义福利性，使人民感受到幸福。对于非住宅类的建设用地，因为其主要的利用价值不是为了保障公民最基本的住宅权，因此需要和住宅类的建设用地使用权区分开来，法律需要对非住宅类的建设用地使用权期限届满后的续期费用、申请期间等问题做出更加明确具体的规定，最终使得人民的各项合法权益得到法律的保护。实务中更需要关注是否会有相关部门利用法律规定依续期申请变相的更换建设用地使用权人，法律应当具有明确性，笔者认为新的物权法应当具体界定公共利益这一标准，防止滥用行政权力，保护公民的合法财产性权利。

参考文献

1. 王利明.住宅建设用地使用权自动续期规则. 清华法学， 2017 （02） .

2.杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权.东方法学，2016（04） .

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5.陈本寒，陈超然.住宅建设用地使用权续期问题之探讨.烟台大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.

（责任编辑：刘海琳）