试论开发区建设中的土地集约利用

王萌

（中国国土勘测规划院，北京100000）

1 引言

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决定性阶段，随着我国经济发展步入新常态，经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”，自然资源供需矛盾依然较大，形势严峻复杂，坚持和完善最严格的节约用地制度，全面提升自然资源对新常态下经济社会发展的支撑保障能力，成为自然资源管理的重中之重。

对于我国经济发展，尤其是对外开放发展来说，开发区发挥着重要作用，其是区域产业发展的有效方式。为了减少土地的闲置与浪费，提高土地的利用率，在对开发区进行建设时，应体现出土地利用的集约效应，便于实现区域经济和环境的可持续发展。我国自2008 年起，对全国开发区土地节约集约利用状况进行调查和评价，目前已经完成7 个轮次的全国开发区土地集约利用评价工作。

2 开发区土地集约利用理论基础

在目前我国空间规划体系下，作为城市土地的功能区块，开发区土地集约利用与城市土地集约利用有着密切的关系。

2.1 城市土地集约利用

最先出现土地集约利用概念的是地租理论，在该理论中，土地集约利用主要针对的是农业用地，该理论强调在有限的土地上集中投入大量的生产力，并利用一定的科学技术和方法尽可能提高经济收益[1]。

城市土地集约利用概念是在地租理论的基础上衍生出来的。由于各个国家的建设强度主要集中在城市建设上，因此有很多学者对城市土地集约利用开展了研究。目前，建设用地集约利用是指在符合有关法规、政策、规划的前提下，通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式。对城市建设用地节约集约利用开展评价就是对城市建设用地利用状况进行调查、分析，评价建设用地节约集约利用程度水平，测算集约利用潜力，提出促进建设用地节约集约利用对策建议的过程。

2.2 开发区土地集约利用

近年来，我国强调走可持续发展道路，这就意味着在对开发区土地进行集约利用时，应秉持可持续发展原则[2]，对开发区的土地结构以及空间分布等进行合理规划与协调，以使其达到与自然环境、社会经济的和谐发展，使利益最大化。单个开发区土地集约利用评价是对开发区土地利用状况进行调查、分析，评价土地集约利用程度，测算土地集约利用潜力，制定针对性挖潜提升对策措施的过程。

目前在开发区土地集约利用评价体系中，将开发区分为工业主导型开发区和产城融合型开发区，详见表1。

表1 工业主导型开发区和产城融合型开发区界定标准

但是有一点需要特别强调的是，对开发区的土地进行集约利用并不代表要限制该地区的发展规模，也不是在现有的土地范围内无节制地增加建筑物数量，这样既不符合城市的发展规律，又不利于城市整体的经济建设，甚至在一定程度上还会影响该地区的生态平衡，进而导致该地区无法得到持续发展。对其进行集约利用指的是达到最佳集约度，而不是达到对土地利用的最大强度。

3 开发区土地集约利用的意义

近几年，各地加大了对开发区的建设力度，但是在省级以下的开发区建设中，很多单位并没有进行科学、合理的规划，导致大面积的土地被闲置，造成土地资源的浪费。因此，加强开发区土地集约利用显得非常重要，其具体意义主要体现在：第一，由于开发区可利用的土地是有限的，因此对其进行集约利用是客观需要；第二，开发区土地进行集约利用能够有效改变该地区的经济增长方式[3]，有利于促进该地区的经济发展；第三，实行土地集约利用可以有效减少土地资源浪费现象，有利于实现经济、环境的统一发展，进而推动我国社会的可持续发展。

4 上海金桥经济技术开发区建设的土地集约利用

随着城市和开发区的发展，很多工业主导型开发区逐渐向产城融合型开发区转变，特别是在东部发达地区及大中型城市。

4.1 上海金桥经济技术开发区基本情况

上海金桥经济技术开发区于2001 年9 月经国务院批准成立，批准面积2738 公顷。开发区位于上海浦东新区中部，西连陆家嘴金融贸易区，北靠外高桥保税区，南接张江高科技园区。主要发展汽车及零部件产业、信息通信产业（ICT 产业）、新能源产业和航空配套产业（含航空物流）四大战略产业。

随着城市化进程的不断加快，上海市金桥区的居民结构逐渐发生了变化，外来人口逐渐增多，并且在该地区就业的人员，高学历的职工所占比例日益增大，开发区中年轻人正成为地区发展的主要力量。社会生产方式决定社会供给，人群的生活方式决定了需求。随着上海市产业结构的调整，第三产业从业人员逐渐增加，就业结构和产业用地结构也随之变化。

4.2 金桥开发区建设中的土地集约利用

自1999 年开始，上海金桥区就开始了大规模的开发，迄今为止，剩余可开发的土地已经不到1 平方公里，该地区的土地资源非常紧缺。这就要求开发商必须科学、缜密考虑如何利用小面积的土地获取更大的经济效益和环境效益。虽然在前几年政府对部分破旧厂房进行了改造，但是这样的举措并不能从根本上改变金桥区的产业结构，也没有实现土地的高效利用。如果能够实现将有限的空间模块化、可持续根据不同的主题在不同时期进行相应的变换、多功能性利用同一处空间，打造一种“复合空间”，将会给金桥开发区未来发展带来一场革命性的变革。同时鼓励园区企业在建设时注重科学合理布局，采用先进节地技术，进一步节约集约用地。

在上海区域内，未来交通将更加便利，这意味着金桥区的产业结构将更加多元化，未来在这里还会有更多的居民以及公司、商人等。这就意味着必须对当前的工业用地进行改造，使之成为商业用地，提高土地利用率的同时带动该地区的经济发展。涉及高产能的工业用地，开发商应尽可能保留，使其带动周边产业向着更好、更健康的方向发展。另外，上海金桥开发区还存在部分企业，其在生产过程中排放的废弃物对环境会造成严重破坏，对于这种企业，应要求其进行转型，对其进行升级改造。如果企业不予配合，应责令其停止生产。

4.3 开发区建设土地集约利用的展望

作为开发区的建设者，应重新审视何谓“产业园区”，深入细致地研究新产业，有目的、有方向同时开放包容且具灵活性的招商引资。通常新兴产业园都具有多样化的特点，并且其发展具有很大的不确定性，因此在对其进行开发前应预先了解这些产业的特点，并制定合适的招商计划，有目标地进行招商选择。由于社会经济在不断发展，商业市场也在不断变化，因此在进行招商时还可以通过企业间合作共建的模式进行合作，以实现各个企业的共同发展。

5 结语

综上所述，伴随着城市化建设的不断深入，开发区可利用的土地正在逐渐减少，在有限的土地上，通过一定的技术手段和管理模式实现最大的综合效益成为开发区管理部门考虑的重要问题，而对土地进行集约化利用是实现这一目标的首要选择，其能够有效促进区域经济建设、生态环境的协调发展。