推进农村人居环境整治的对策思考

赵静

改善农村人居环境，是乡村振兴战略的重要内容，也是践行“绿水青山就是金山银山”生态文明理念。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出了改善农村人居环境重大决策。从中央到地方，相继出台了农村人居环境整治政策和三年行动计划，基层各地扎实推进农村人居环境整治，村容村貌发生巨大变化。本文以湖北省宜城市为案例，采取实地调研和大量访谈的方式，借助宅基地改革试点，梳理农村人居环境整治实施的现状及特征，深入分析农村人居环境整治难点，并提出有关对策建议。

一、农村人居环境整治实施的现状

（一）农村人居环境整治实施效果

整治农村人居环境，是建设美丽宜居乡村的第一步。2016年、2017年、2018年连续三年出台中央一号文件，逐年加大对农村人居环境整治的力度。2018年 2月，自中办国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》之后，相关部门指导农村人居环境整治的文件迅速出台。如中央农办、农业农村部等18部委联合印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，国家8部门下发《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》，国家5部门制定《关于统筹推进村庄规划工作的意见》。全国各地集中整治农村环境问题全面铺开，涌现一些先进典型。如浙江省推动“多规合一”在村一级落地，联动建设城乡路网、管网、垃圾处理网、污水处理网等。山东省按照村庄基础条件和发展潜力，对行政村设置达标村、示范村和宜居村3个层次，分类制定改善标准。云南省开展省级重点村庄规划编制，完成1700个省级规划示范村和2000个以上易地搬迁新村以及615个传统村落的规划。各地积极开展农村垃圾治理、污水处理、“厕所革命”、村庄清洁行动等重点领域专项整治。如福建省90%以上的县采取PPP合作或政府购买服务项目方式，建设垃圾污水处理设施，建立长效维护机制。甘肃省运用卫星遥感技术排查清理农村非正规垃圾堆放点14706处，清理陈年垃圾1600余万吨。河南省将“厕所革命”与“三清一改”行动、“四水同治”、养殖粪污处理、森林绿化等相结合，加快补齐农村基础设施短板。通过实施农村人居环境整治，全国各地农村面貌发生巨大改变，活动取得明显的效果。

（二）农村人居环境整治特征

在推进农村人居环境整治过程中，各地遵循乡村建设规律，突出不同村庄特点，结合农业生产、农民生活的实际，因地制宜，开展农村人居环境整治。本文对湖北宜城市部分乡镇村庄进行实地调研，分析各村庄案例，形成各具特色的人居环境整治特征。

1、农业村庄整治类型

这类村庄以传统农业为主，农村青壮年外出务工，中老年在村务农，在宜城市村庄中占大多数。农民一方面迫切希望改变脏乱差人居环境，另一方面希望保留村庄的生产性。而此类村庄集体经济薄弱、农民收入低下，农民环境卫生观念较为滞后，因此，这类村庄是人居环境整治的重点和难点。其整治的标准是“保基本”，既下大力气整治脏乱差歷史遗留问题，又不能要求标准过高，脱离农民生产生活方式。通过“保基本”的人居环境整治，即“拆顺畅、码整齐、扫干净、保常态”，一方面有利于保留传统农业型村庄的生产性，另一方面有利于降低成本费用，减轻村集体和农民负担。

2、依托城镇治理类型

这类村庄大多位于城镇（区），村集体经济基础好、农民收入高、公共设施完备、人居环境良好，其整治目标进一步提升人居环境质量，增强服务人口集聚的能力。小河镇的新华村、流水镇的刘猴村较为典型。两村同属镇（区）村，镇村规划、生态规划、土地规划相互统一，“多规合一”实施良好。修建有污水处理厂、垃圾处理站，且经费保障充足。如小河镇财政拨付新华村200万专项资金，用于绿化、广场、下水道、路灯等公共设施改造，全面促进村镇基础设施提档升级。因两村地处镇（区），人口多且流动性强，人居环境管理难度较大。

3、生态循环和修复类型

这类村庄具有人口集聚相对集中、村庄规划合理、生态资源良好等特征，以改善农业农村生态环境，建设生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐的美丽乡村为目标，重点在资源化循环利用、生态环境修复方面，开展人居环境整治。曾州村属典型集聚区，人口集中居住度高，基本以一户一宅为主，无闲置老宅基地。村庄重在打通生活与生产、养殖与种植、农业与环保的循环路径。生态修复以黄岗村和刘台村为代表，属典型人少地多的村庄，尤其是二荒地和林地较多。黄岗村和刘台村按照宜城市统一要求，利用荒地连片优势，实施“精准灭荒”行动，开展“封山育林”，促进生态修复。

4、产业融合发展类型

这类村庄具有突出的区位优势和丰富的自然资源，良好的人居环境是吸引大量游客观光、增加村集体和农民收入的基础条件。人居环境整治以观光休闲农业为主体，通过一二三产业融合，形成村庄种养加结合、生态资源循环利用、生活环境优美的田园生态系统，全面提升村庄人居环境面貌。莺河村产业融合较为突出，村庄利用交通区位优势，结合宅基地改革，按照“一户一宅”原则，由政府主导设计、农民参与经营管理，对退出破旧危房就地改造翻新，保留村落原始风貌，打造“一村一品”特色村庄，建有酒坊、豆腐坊、农耕民俗景观，建成了设施农业栽培、索桥、漫水桥、樱花大道等观光产业景点。流水镇大冲村新引进莱公山谷田园综合体项目，依托现有自然田园、水体、文化等资源，打造集生态、养生、健康于一体的万亩度假区。项目分“一冲一河一村”三个板块分期实施。通过人居环境整治，基本形成宜居、宜游、宜业的美丽乡村。

二、农村人居环境整治的难点

通过全国各地实践，分析宜城市部分村庄整治类型，农村人居环境整治普遍存在以下一些难点问题。

（一）资金投入缺口较大

农村人居环境整治工程面广、占线长、要求高，资金投入大。目前，农村人居环境整治普遍缺乏专项资金，资金缺口较大。如宜城市级财政仅安排垃圾专项资金，按照户分类、村收集、镇清运、市处理原则，保障镇、村垃圾清运。补贴标准大村6万元、小村3万元。村收取农户清洁费50—60元/户，因收费不齐，大部分村集体自行补贴村保洁员工资。从项目拉练看，以村为例，每季度拉练成本需5000元，一年花费2万元左右，无形增加村集体资金压力。另外，村级道路管网建设、沟渠整治资金极度缺乏。

（二）农民内生动力激发不够

在人居环境整治中，基层干部普遍反映“干部在干，群眾在看”“跑断基层干部的腿，堵不住群众埋怨的嘴”等现象，农民参与意识不强。农户仅参与宅基地房前屋后环境清理，对公共设施参与缺乏积极性，需要村干部督促。通过大量的访谈案例，农民参与改厕积极性较高，一则省、市补助资金充裕（省补贴化粪池600元，市验收补贴500元），费用成本较低，二则农民生活观念改变，提高健康生活质量。但对宅基地改革，参与积极性不高。镇、村干部普遍反映费用收取难、一户多宅退出难、房屋违建落实难。

（三）村级物业管理有待提升

村级物业管理是推进农村人居环境整治效果的重要手段，也是建立长效机制的有效途径。据调查，大部分村庄简单照搬城市物业管理模式，如仅收取清洁费、清运垃圾，没有成立村级物业管委会，缺乏村级物业职能细则，在增强物业意识、承担物业费用、选择物业组织等方面有待提升，村级物业管理在保常态方面也急需破题。

（四）运动式项目拉练频繁

通过调研发现，各地主要采取运动式项目拉练推进农村人居环境整治。宜城市采取市、镇、村三级层层开展项目拉练，形成常态化、运动式的检查示范。全市在乡镇推动项目拉练，乡镇在各村开展拉练活动，每月一检查、每季度一评比，各级干部普遍反映工作压力大、成本高。运动式拉练督办限时间、定任务，基层干部大多处于待命状态，疲于应付各级检查。加上各村中心工作繁多，如扶贫检查、宅基地改革、大棚房整治、产权制度改革、集体资产清产核资等，更是加重基层的负担。

（五）排污问题较为突出

农村“厕所革命”通过旱厕改水厕，利用封闭的三格式化粪池，一方面除去难闻的臭味，减少粪便对水体的污染，另一方面增加排污的难度。从宜城多个乡镇调研来看，分散的村庄和农户污水处理难度较大，不利于生活污水的治理。同时，农村污水收集管网严重老化、设施不健全，加上镇村人口增长较快，乡镇污水厂处理容量有限，需要加大对污水处理设施改造和提档升级。

三、对策建议

（一）加大多元化投入机制

建立政府引导、农村集体和农民为主体、社会力量参与的多元化投入机制。出台调高土地出让金比例政策，所筹资金重点安排农村人居环境整治。采取以奖代补、先建后补等方式，积极引导和调动农民主动参与农村人居环境整治，激发其内生动力。鼓励地方整合农村人居环境整治相关项目资金，打通使用范围，提高资金使用效率。鼓励当地回乡创业人员和在外成功人士，采取捐赠、合办等方式，积极参与农村人居环境治理与建设。

（二）加强村级物业管理

建立政府引导、物业指导、村代表参与、市场运作的联动机制。坚持权利和义务平等原则，加强对农户物业费（清洁费）宣传，建立环境保护法规和村规民约相统一的制度体系，增强农户缴纳物业费意识。利用政府补贴“一卡通”代扣方式收取物业费，实施村庄内部奖惩机制。建立环卫管理制度，分组分户包干打扫，定期检查督办，确保村（社区）环境得到持续维护。

（三）完善污水排放设施

按照“能集中则集中、宜分散则分散”的原则，灵活选择纳入污水管网和就近分散处理方式，在大、中型集镇等人口相对集中地域、水库保护区及饮用水源地等水质环境敏感区域，加大中小型污水处理设施建设，收集处理农户生活污水。其他分散农户的生活污水处理，可建立村级人工湿地，采取生物处理和生态过滤处理等先进技术，将农户的生活、厕所污水经过净化处理，达到国家二级水源排放标准，处理的生活污水用于灌溉农田。

（四）建立常态化激励和约束机制

要充分发挥基层党组织引领带动作用，发动农户、依靠农户，从“清洁庭院”和“美丽庭院”入手，鼓励农户开展房前屋后庭院卫生清理、拆除畅通、堆放整洁，开展环境卫生整治。积极推进农家庭院“小果园、小菜园、小花园”建设，打造美丽村庄。通过“门前三包”清洁评选、垃圾分类积分奖励、公共卫生设施维护等活动，开展村庄公共空间环境整治，激发农户为主体参与人居环境整治的内生动力。

（五）探索土地管理机制

人居环境整治主要涉及村庄居民点，因此，以“宅基地改革”为切入点，拆除妨碍村庄规划的“空心房”及附属废旧设施，复垦一批闲置老宅基地，加强村庄公共空间整治，集中美化、亮化、绿化，建立一批生态集聚示范村（社区）。同时，通过土地改革，形成有利于国土空间开发、促进资源节约、生态系统和环境保护的土地制度体系，激活村庄内部循环，提高治理村庄的能力。

（作者为湖北省宏观经济研究所所长助理，副研究员）