浅谈公共管理学科的发展

和杰

【摘要】公共管理学科诞生于20世纪西方发达资本主义国家，至今已有上百年的历史。作为一种社会实践活动，公共管理为政府与其他公共组织制定公共政策、提供公共产品和公共服务提出了有效的治理模式。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》揭开了我国全方位、多领域、深层次改革的序幕。其中，加快转变政府职能、加强民主政治制度建设、创新社会治理体制等内容都与公共管理理论有很多的契合点。因此，研究公共管理学科理论的发展将为我国推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要的理论参考。

【关键词】公共管理 学科理论 学科发展

一、导言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（下文称《决定》）指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2019年国务院政府工作报告中指出，市场配置资源是最有效率的形式，政府要坚决把不该管的事项交给市场。由此可见，政府和市场已成为影响我国社会发展的两股重要力量。在这种背景下，研究公共管理学科的发展有着深刻的理论与实践意义。由于公共管理学科最早诞生于发达的资本主义国家，因此，本文首先将从研究国外发达国家公共管理学科的发展进程着手，试图揭示出学科的发展脉络。其次，将焦点转向国内，研究我国公共管理学科的发展过程，展现本学科在我国的研究和实践成果。最后，结合我国实际，对公共管理学科的发展提出建议。

二、国外公共管理学科的发展历程

（一）学科前时期（1887年之前）

该时期，公共管理学科的研究主要依附于政治学之中，不能称得一门学科。行政，作为一种公共管理行为，为学科的出现奠定了实践基础。在古埃及最早诞生了行政系统。这种行政系统主要是为治理尼罗河洪水、灌溉以及建造金字塔。之后，古希腊、古罗马也出现了各自的行政系统。三者的行政系统都是“人格化的”，都是以效忠于国王或者最高统治者等特定的个体为基础的。中央通过程序和规则进行控制。在这种行政制度下，君主威权、裙带关系、买官卖官等现象都是司空见惯的事情。19世纪的美国，存在着所谓“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战利品属于获胜者”。正如欧文·休斯所言，当一个新的政党选举获胜以后——这适用于从地方选举到总统选举——从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。政党分赃制导致了许多恶果。例如，立法与行政的冲突愈演愈烈;行政效率低下。

（二）传统公共行政时期（19世纪80年代20世纪60年代）

传统公共行政时期，出现了三大理论，为公共管理学科的发展提供了理论根基。分别是政治与行政二分法;科学管理原理;官僚制组织理论。

政治与行政二分法：1887年，美国学者伍罗德·威尔逊发表“行政学研究”（The Study ofAdministration）一文，提出将行政学作为一门独立的学科来研究。其认为，政党分赃制的弊病是由于将行政问题和政治问题联系在一起造成的，政治与行政应当两分。该理论为公共管理学科的最初形态——公共行政学从政治学中独立出来奠定了理论基础。从此，公共行政学被当做一门学问来研究。

科学管理原理：1911年，被稱为“科学管理之父”的弗雷德里克·泰勒提出了科学管理原理。这个原理包含两个重要观点：一种是“存在一种最佳工作方式和标准”;另一种是“为维持最佳的工作方式和标准而实行广泛而严密的控制”。该原理最初是针对私营部门而提出的，之后被应用于公共部门。

官僚制理论：1922年，德国的马克斯·韦伯在《社会与经济组织理论》一书指出，存在三种类型的权威。一种是“魅力型权威”，它是指领导人的非凡的吸引力;另一种是“传统型权威”，它是指君主国王的权威;最后一种是“理性——法律权威”，它是指建立在法律和理性基础上的权威。韦伯认为，第三种权威的效率最高，成为韦伯管理制理论的基础。

当然，除了上述三种基本理论之外，传统公共行政时期产生了许多理论。包括梅奥的人际关系理论、古立克和厄威克提出的“POSDCORB”理论以及马斯洛提出的需求层次理论等等。但是，政治与行政二分法、科学管理理论和官僚制理论使得传统公共行政成为一种完整的行政模式，因此成为传统公共行政的经典理论。

（三）新公共行政时期（20世纪60年代20世纪80年代）

20世纪60年代末，传统公共行政学暴露出过分强调研究官僚体制组织结构，强调政治领域与行政领域相分离等弊端。为解决上述暴露出的问题，学者们提出了新的观点和理论，由此，公共管理学科由传统公共行政发展到新公共行政时期。新公共行政时期的主要特点有：放弃政治与行政二分法、韦伯官僚制受到责难、科学管理原理出现问题以及公共政策科学开始出现。

威尔逊创立的政治与行政二分法是为了解决政党分赃制的问题，但是这种方法的效果却不尽人意。将政治官员与行政官员、政治决策与政策执行严格分离从一开始就是理想化的。实际上，无论从客观上还是主观上而言，行政领域的属性都会影响到政治领域。例如，行政人员在执行政策过程中，往往会出现“灵活变通”的现象，这种政策变通的行为带有很大的政治色彩。因此，在新公共行政时期，学者们认为公务员参与的政策制定，会带来更好的治理效果。

纯粹韦伯式的官僚制频频出现问题。批评者认为，官僚制过于强调等级制而对民主制格格不入;传统模式太过重视行政过程而忽视绩效;传统模式产生的组织结构能力低下且僵化。为了解决上述问题，学者们开始反思。例如，公共选择学派的经济学家认为，政府官僚制是对个人自由的极大限制，市场比政府更加可取。

科学管理原理的核心——最佳工作方式在实际运用中出现问题。泰勒认为，将一种检测过的能够发挥最高效率的工作步骤确定为一套固定程序，然后公职人员按照这种程序处理相应的工作。然而，公务员工作过程中往往遇到不同的问题，如果按照单一的步骤去处理，那么工作很可能完不成，而且会产生逃避责任的结果。新公共行政时期不再假定存在任何“最佳工作方式”。

之所以将新公共行政时期作为单列开来分析，其中一个重要原因是在这个阶段，公共政策研究几乎成为一个独立的学科。政策科学的倡导者主张以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标。研究政策科学的代表人物德洛尔的政策科学“三部曲”——1968年出版的《公共政策制定检讨》、1971年出版的《政策科学构想》和《政策科学进展》为公共政策学派奠定了理论基础例。

（四）公共管理时期（20世纪80年代——至今）

谈到公共管理时期，笔者认为首先要明确“行政”和“管理”的区别。行政是指执行命令;管理是指实现结果并为自己的行为承担个人责任。从上述两者的对比可以直观的分析出，公共管理时期开始注重结果和承担责任。公共管理不像新公共行政那样寻求对传统行政模式的改进，其目的在于完全的取代传统的公共行政模式。这一时期的总体特征在于：将经济学理论和私营部门管理理论引入到公共管理的理论中。

在面对公共行政时期带来的贪污腐败、逃避责任以及行政部门效率低下等问题，公共管理的研究者提倡以市场为基础来改革官僚机构。以市场为基础源于经济学理论，尤其是公共选择理论、委托——代理理论以及交易成本理论。

20世纪的大部分时期，公共部门与私营部门采用相似的韦伯式官僚制管理模式。随着官僚制僵化问题在私营部门中显现出来，私营部门开始进行管理改革。随后，公共部门在面对各种问题的烦恼中无奈的开始改革。公共管理的研究者开始将研究重点转向绩效管理、战略管理、弹性政府、公民参与等理论的研究。

三、中国公共管理学科的发展历程

中国公共管理实践和发展历史悠久。从春秋战国时期，中国逐渐由奴隶社会进入到封建社会，中国的公共管理实践也由此开始。早在春秋末期，儒家学派开创者孔子就开始研究社会的人际关系，其中包括君臣、诸侯卿大夫、父子等的关系。孔子面对当时“礼坏乐崩”的局面，提出一个亟待解决的社会问题：用什么准则来指导人们的思想和行动，才能使社会处于稳定状态。孔子提出用“仁”来治理国家，从现在的理论来看，“仁”包含了等级制的内容。因此，笔者将春秋战国时期作为中国公共管理理论的发端。

作为一门独立学科，中国的公共管理是从西方引进的。19世纪末20世纪初，当时一些学者翻译和引进了一批西方管理著作，其中《行海要术》、《行政纲要》、《行政学总论》以及《行政法撮要》是代表著作_引。

20世纪30年代以后，中国开始有了自己独立的公共管理研究成果。例如1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》、江康黎的《行政学原理》。

从1949年建国到1992年，中国的公共管理理论与实践在曲折中向前不断发展，最终初步形成了自己的学科体系（见表1）。

从1992年至今，中国的公共管理的實践和理论实现了长足的发展。特别是党的“十八大”以来，中央陆续出台关于顶层设计的文件，这些文件是中国公共管理学科发展的成果。例如，十九大报告中，提出的建设人民满意的服务型政府等内容，笔者认为是中国公共管理学科和实践发展日趋成熟的铁证。

四、中国公共管理学科发展的建议

目前，中国将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，致力于建立与市场经济相适应的公共管理体系，我们需要学习和借鉴发达国家在公共管理学科方面丰富的经验和教训。但是，国内公共管理学科的研究，存在着照搬国外理论成果处理实际问题的现象。正如公共行政大师罗伯特·达尔曾说过：从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。因此，笔者认为，我国公共管理学科的发展应当循序渐进、符合国情：

（1）缕清学科发展脉络，学习公共管理学科在西方成熟的理论框架和最新理论成果;

（2）基于我国国情，将公共管理学科的外延拓展到中国特色社会主义制度的创新性研究;

（3）坚持马克思主义基本原理，用实践去检验公共管理学科的理论成果。