如何进一步完善人民陪审员制度

摘 要：我国人民陪审员制度是保障人民群众参与司法，实现司法民主的一个重要方式与途径，但在司法实践中仍然存在着一些问题。我们应当根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神和《人民陪审员法》的要求，从改进人民陪审员选任方式，限制人民陪审员任期，扩大陪审范围，增强陪审实效等方面着手，来进一步完善人民陪审员制度。

关键词：陪审制度;选任方式;限制任期;陪审范围;陪审实效

针对人民陪审员制度在司法实践中存在的一些问题，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”为落实《决定》精神，2018年4月27日，十三届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》），对人民陪审员制度作了进一步规范。由此，我们应当根据《决定》精神和《人民陪审员法》的要求，来进一步完善人民陪审员制度。

一、人民陪审员制度存在的主要问题

1.人民陪审员的广泛性和代表性不够充分

作为人民群众参与司法的一个重要途径，人民陪审员制度中的人民陪审员在来源上应当具有广泛性和代表性。它要求选任机关在选任人民陪审员时，除了法律规定必须具备的年龄、品行、身体、文化程度等条件，以及特别排除的情形外，所有辖区内的公民都应该是可能的人选。然在实践中，一些地方的选任机关往往基于惯性思维，并不是以随机抽选的方式在辖区内的公民名单中选任人民陪审员，而是仍然按照以往的做法，对候选人的文化水平、法律知识等方面附加一些限制，且尽量从法院比较熟悉的人员中选任。这样确定的人选，其广泛性和代表性都不够充分，在陪审过程中也不易保持其独立性，因而难以有效发挥人民陪审员制度对司法民主的促进作用。

2.人民陪审员任期过长

早期的人民陪审员制度相关法律法规对人民陪审员任期很少明确规定，后来虽作了一些相应规定，但事实上一些地方的人民陪审员在任期届满后，选任机关并没有严格按照要求进行改选，而是继续让他们在法院“任职”。由于任期过长，一些法院的人民陪审员便成了“陪审专业户”，在事实上具有了“准法官”身份。这种情况的存在，一方面会严重损害人民群众参与司法的广泛性和代表性，损害广大人民群众的司法民主权利，另一方面也容易使人民陪審员与法院、法官在长期的“合作”中形成利益共同体，从而丧失客观中立性，丧失代表人民对司法审判所进行的监督作用，背离人民陪审员制度设立的初衷。

3.人民陪审员陪审范围较小

对于人民陪审员陪审案件的范围，相关法律法规同样作了一些规定，但由于这些规定较为笼统和原则，现实中又受到很多客观因素制约，加上一些法院和法官对人民参与司法的重要意义认识不足，对陪审的重要性重视不够，认为案件陪不陪审区别不大，对审判过程和判决结果没有什么影响，甚至认为陪审只是走走过场，因而在事实上对一些本应陪审的案件并没有安排人民陪审员陪审。这就使人民陪审员参与审理的案件所占比例一直较小，人民陪审员制度所发挥的作用也很有限。

4.人民陪审员的陪审效果不彰

由于人民陪审员在法律专业知识上不及职业法官，实践中，人民陪审员参与审理案件，在庭审过程中往往很少发言甚至一言不发;在合议时同样很少发言并坚持自己的意见，有的干脆不参加合议;对于判决结果，往往也同样保持着沉默。这种现象即所谓的“陪而不审”。在这种情况下，人民陪审员虽按程序与法官一道参加庭审，可他们对于案件事实认定，法律适用以及最后裁判，都只是附和法官意见，导致整个审判过程几乎都由法官主导，陪审在很大程度上流于形式，难以收到人民陪审员制度所要求达到的效果。

二、怎样进一步完善人民陪审员制度

1.完善抽选方式，扩大选任范围

相对于以往主要由单位推荐和个人申请，法院确认的选任模式，《人民陪审员法》将人民陪审员选任机关调整为“司法行政机关会同基层人民法院、公安机关”，选任方式则以随机抽选为主，个人申请和组织推荐为辅。对选任机关作出调整后，人民陪审员候选人选任过程的独立性、中立性会有所提高。而作为完善人民陪审员制度的一项重大机制创新，随机抽选的选任方式则能够较好地实现人民陪审员在来源上的广泛性和代表性。为贯彻《人民陪审员法》，进一步规范人民陪审员选任工作，完善和落实随机抽选方式，司法部、最高人民法院、公安部于2018年8月26日印发了《人民陪审员选任办法》，对人民陪审员选任过程中的随机抽选程序步骤，随机抽选候选人，建立候选人信息库，以及确定人选等方面作出了明确规定。如此，在今后的人民陪审员选任工作中，选任机关的同级人大及其常委会和各选任机关的上级机关，应当加大监督力度，督促选任机关真正落实《人民陪审员法》和《人民陪审员选任办法》，彻底打破以往对人民陪审员在文化水平、职业经验等方面附设的各种限制，摒弃熟人效应，严格按照随机抽选的方式产生候选人。这样便能够较好地兼顾到社会各阶层各方面的人员结构比例，让符合条件的不同行业、职业、年龄、文化水平、性别、民族的公民都能有机会成为人民陪审员，让更多的人民群众能够参与到法院的审判活动之中。

2.缩短任职期限，定期进行改选

对于人民陪审员的任期，以往规定得比较模糊，加上选任机制不够完善，一些地方的法院对人民陪审员并没有任期概念。在相当长的时期内，它们在选定人民陪审员后，需要时便通知其来参加陪审，很少想过对他们还要实行一定的任期限制。在最高人民法院、司法部2015年4月24日印发的《人民陪审员制度改革试点方案》中，也只规定了基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选人民陪审员候选人，并没有对正在担任人民陪审员的人员作出排除性规定。《人民陪审员法》第13条规定“人民陪审员的任期为五年，一般不得连任”，《人民陪审员选任办法》第24条规定“人民陪审员的任期为五年，一般不得连任。公民担任人民陪审员不得超过两次”。这两部法律法规虽然对任期作了规定，但同样没有对正在担任人民陪审员的人员作出排除性规定。而且一者任期五年在时间上过长，二者“一般不得连任”的表述过于原则，只是在后者中增加了“不得超过两次”的规定。这些规定相较于以往是一种改进，但在事实上仍为一些法院如以往一样让人民陪审员长期任职开了方便之门。笔者认为，基于五年任期相对较长，仍容易使权利发生异化，在任职期限上应设定为两年较宜。在连任问题上，除一些专业性特别强的案件，其陪审须具备一定专门技能的人民陪审员可适当考虑连任外，对于普通案件的人民陪审员，应明确规定其不得连任，在下一次选任时予以排除，间隔若干年后才可再次参与候选人的随机抽选，且两次担任人民陪审员后，则将其从随机抽选名单中完全排除。这样，便可以有效防止人民陪审员因长期任期而产生的职业化趋向，也可以最大限度地保证能够让更多的普通公民有机会成为人民陪审员。

3.细化操作规范，做到应陪尽陪

让人民陪审员参与到更多的案件审判之中，对于实现司法民主，增强人民群众参与司法意识，在法律、司法与社会之间，司法机关、司法人员与社会公众之间，以及法理、法律原则与社会情理之间建立起良性互动桥梁都具有很好的促进作用。然在审判实践中，一些法院和法官对于案件是否安排人民陪审员陪审，一般都是根据案件审理时法官人数够不够，陪审是否方便其案件审理等法院自身情况来确定，很少考虑该不该由人民陪审员来陪审这一最重要因素。因此，人民陪审员参与审理案件的范围一直不大，与设定人民陪审员制度的要求还存在着较大差距。针对这种情况，《人民陪审员法》第15条、第16条以及第17条就人民陪审员参与审理案件的范围作了相应规定，将第一审各类诉讼中相当比例的案件都纳入了陪审范围，相较于以往有了很大拓展。但其第15条、第16条中所列情形如“社会影响较大”、“社会影响重大”、“案情复杂或者有其他情形”等，因表述具有一定的不确定性，在实践中其客观标准往往较难准确把握和判断，使得一些地方的法院和法官对很多这类案件在事实上仍然没有安排人民陪审员陪审。鉴此，建议由全国人大常委会制定《人民陪审员法》实施细则，或由最高人民法院进行司法解释，对这些情形根据司法实践中可能出现的各种情况作出进一步细化，将容易造成随意适用的原则性规定和任意性规范，转变为具有明确性、可操作性和强制性的规范，确保人民法院能够做到应陪尽陪，使人民陪审员制度设立的初衷和所体现的司法民主得到真正落实。

4.区分审判权限，提高陪审实效

在有关人民陪审员制度的文章中，几乎都论及人民陪审员“陪而不审”这种现象，并将其作为一个主要问题加以讨论。由此可见，这一现象在陪审实践中具有较大的普遍性。这种现象的存在，既是对司法资源的一种严重浪费，也在很大程度上消解了人民陪审员制度所追求的目标和效果。

针对这种现象，很多学者提出了各种解决办法，如加大对人民陪审员培训力度，提高他们的陪审水平，提升他们的陪审意识，让他们能够充分认识和正确对待法律赋予他们的这项司法民主权利;为人民陪审员及其近亲属人身和住所提供法律保护;给予人民陪审员相应的物质补助，并对成绩显著或事迹突出者予以表彰和奖励，同时完善其履职监督、惩戒机制，明确不履行或不当履行陪审职责的责任;进一步转变法院和法官工作作风，在审判过程中充分尊重人民陪审员的陪审权利，认真听取他们的意见建议，保证他们在陪审过程中与法官享有相同的话语权与影响力，为他们实际履职创造良好的工作氛围等。

以上这些方面，《人民陪审员法》基本上都已作出相应规范，它们对于充分调动人民陪审员陪审积极性和主动性无疑都十分有益。然要克服“陪而不审”这种现象，除了这些方面，基于人民陪审员一般较少具备法律知识，在陪审中疏于法律适用，但社会阅历丰富，熟悉社情民意，具有合理的逻辑思維，具备认定事实的能力这一特点，可以考虑在我国适当引进陪审团制度，对人民陪审员与职业法官的审判权限作出明确区分，将案件的事实认定交由人民陪审员处理，法律适用则由职业法官裁决。这样便可以扬长避短，把人民陪审员所具有的优势充分发挥出来，“陪而不审”的现象也能够在很大程度上得到改善。对于这一点，《决定》和《人民陪审员法》都已提及。接下来，应当根据我国国情并结合司法改革，并在试点的基础上逐步加以推广。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中共十八届四中全会通过

[2]陈卫东.公民参与司法：理论、实践及改革——以刑事司法为中心的考察.法学研究，2015年第2期

[3]佟静怡、匡宗平.浅论如何完善人民陪审员制度.中国法院网，2012年11月30日

[4]罗茗会.人民陪审员‘陪而不审的现状与对策.法制博览，2015年4月（下）

作者简介：

张鹤鸣（1966--）男，汉族，安徽省芜湖市人，中共芜湖市委党校法学讲师，研究方向：社会主义法治。