对人民银行内审职能建设的几点思考

[摘 要]当前在从严治党的大背景下，各方面管理日趋严格，对巡视、审计等监督部门也提出了更高的要求。就人民银行而言，巡视监督与内部审计同属央行内部监督体系的重要组成部分，文章基于巡视与内部审计的比较，对人民银行内审职能建设提出了思考。

[关键词]人民银行;巡视;内部审计;职能建设

[中图分类号]F239.45

自中央八项规定出台以来，各方面管理日趋严格，对巡视、审计等监督部门也提出了更高的要求。就人民银行而言，巡视监督与内部审计同属央行内部监督体系的重要组成部分，在强化内部管理、保障履职尽责方面各自发挥着重要作用。厘清两者之间的联系与区别，对准确把握内部审计在内部监督体系中的角色定位及职能建设很有必要。在当前经济发展新常态的大背景下，人民银行内审审计与巡视相比，应如何更好地为组织增加价值显得尤为重要。

1 人民银行巡视与内部审计的主要区别

总体而言，巡视监督和内部审计存在着本质上的区别，巡视监督主要是对被监督单位遵守党的纪律、落实党风廉政建设主体责任和监督责任情况进行监督，体现出“人事并重”的特性。而内部审计更多关注的是被监督单位职能部门各项具体业务内控运行情况的充分性和有效性，体现出“重事轻人”的特性。结合人民银行实际情况，巡视与内部审计的区别主要体现在组织层级、监督对象、履职依据、工作目标及重心、工作方法五个方面。

（1）组织层级的差异性。对比《中国人民银行党委巡视工作办法（试行）》与《中国人民银行内审工作制度》发现，人民银行系统内巡视的组织层级共两级，即总行和分行，而内审则在地市中支和县支行也有相应的层级（目前各地县支行状况不一，不少县支行已取消内审职能）。

中国人民银行内审工作实行统一领导、分级管理。中国人民银行内审司在行长领导下，负责组织开展中国人民银行系统的内审工作。中国人民银行各分行、营业管理部、中心支行设置内审部门（县（市）支行应当配备专职或兼职的内审工作人员），在本行行长领导下，负责本辖区的内审工作，接受上级行内审部门的指导和监督;人民银行系统实行两级巡视制度。一是人民银行党委负责确定并派出巡视组对下列单位党组织领导班子及其成员进行巡视：副省级城市中心支行以上分支行党委领导班子及其成员;直属企事业单位、中国银联股份有限公司、上海黄金交易所党委（党组）领导班子及其成员;人民银行党委要求巡视的其他机构党组织领导班子主要负责人或其他成员。对上述单位的巡视，一般三至五年开展一次。二是上海总部党委，各分行、重庆营业管理部党委负责派出巡视组对所辖机构党组织领导班子及其成员进行巡视并自行确定巡视的周期和频率。

（2）监督对象的差异性。根据《中国人民银行党委巡视工作办法（试行）》，巡视工作的监督对象为：系统内各分支机构党组织领导班子及其成员、直属企事业单位党委（党组）领导班子及其成员。根据《内审工作制度》可知，内部审计的监督对象系人民银行所有的职能部门、分支机构和行属企事业单位及其内部控制与风险管理运营情况。前者落腳于被监督单位党组人员党委工作的效能检查，后者着重于被监督单位业务风险防控机制和内部治理水平的综合检查。

（3）履职依据不同。人民银行内部审计和巡视工作，各有不同的履职法规依据。巡视工作履职法规依据是《中国共产党巡视工作条例》及《中国人民银行党委巡视工作办法（试行）》等;内审工作履职的依据则是《中华人民共和国审计法》《中国人民银行内审工作制度》《中国人民银行领导干部离任审计制度》及《中国人民银行领导干部履职审计制度》等。

（4）工作目标与监督重点不同。根据《中国共产党巡视工作条例》中对巡视监督的定义与要求来看，巡视监督的工作目标更多的归结在被监督单位能否遵守党的纪律、落实党风廉政建设主体责任和监督责任上，重点对被监督单位在执行政治纪律和政治规矩、选用任用干部情况、落实全面从严治党要求情况等方面进行监督检查。而具体的审计实践中，内部审计的工作目标是通过持续性的评价和改善组织的风险管理、控制和治理效果，确保组织各项业务的风险防控机制健全，组织治理机制运转健康稳定，重点对被监督单位的业务风险防控、组织内控建设及整体治理环境进行监督检查。

（5）工作方法的差异性。对比《中国人民银行党委巡视工作办法（试行）》及《中国人民银行内审工作制度》可以发现，巡视监督比内审监督所采取的工作方法更为健全与多样。除两者都可以通过问卷调查、走访调研、实地查看及翻阅资料等方式方法开展监督检查外，巡视工作还可通过受理反映被巡视单位党组织领导班子及其成员问题的来信、来电、来访等方式吸收筛选可疑线索并对其加以分析运用，从而提升巡视监督工作的针对性与效果性。

2 当前经济新常态形势下对人民银行内部审计的要求

当前，我国经济进入“三期叠加”

三期叠加是指经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期以及前期刺激政策消化期。的新时期，增长动力结构和发展方式转换成为新常态。在“中高速、优结构、新动力、多挑战”的经济新常态背景下，2014年10月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，强调要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。2015年中央经济工作会议提出以供给侧结构性改革引领经济发展新常态，推动经济健康持续发展，其核心内容是“三去一降一补”，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。人民银行内审部门在经济新常态大背景下，应当充分发挥审计监督“重事轻人”的特性，围绕人民银行当前履职的业务重点，促进人民银行有关“三去一降一补”重大金融决策的部署落实。

（1）审计“去产能”政策落实情况。在审计中关注相关部门是否制定辖内货币信贷政策指导意见，是否引导金融机构不断优化信贷结构，推动化解钢铁、煤炭等过剩产能，是否激活被占用和沉淀的资金，为新动能的培育成长提供更多“营养”。

（2）审计“去库存”政策落实情况。在审计中关注相关部门是否督促金融机构切实落实差别化住房信贷政策，做好农民工市民化住房的金融支持工作，是否加强房地产去库存的金融服务。

（3）审计“去杠杆”政策落实情况。在审计中关注相关部门是否指导金融机构通过调整贷款期限结构等方式缓释贷款风险，推动地方政府存量债务置换工作，为经济转型升级创造有利条件。

（4）审计“降成本”政策落实情况。在审计中关注相关部门是否严格执行支农支小再贷款加点限息政策，是否通过再贷款优惠利率撬动辖区整体融资成本的下调。

（5）审计“补短板”政策落实情况。在审计中关注相关部门是否大力发展普惠金融，完善扶贫、就业、助学、少数民族、农民工、大学生村官等民生金融服务，是否加大金融精准扶贫力度，着力支持贫困地区经济社會持续健康发展和贫困人口脱贫致富。

3 加强人民银行内部审计职能建设的路径

（1）要把服务央行中心工作贯穿内审工作的始终。当前，面对“中高速、优结构、新动力、多挑战”的经济发展新常态，人民银行在贯彻落实货币政策，防范和化解金融风险，提供金融服务方面的任务更加繁重，尤其是在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”方面承担着重要的职责。内审工作要站在人民银行在经济新常态背景下履职的高度，增强服务中心工作的自觉性和主动性。一是要找准做好审计监督和服务中心工作的结合点。在推动人民银行重要政策措施落实上下功夫，如加强对支农再贷款、支小再贷款、扶贫再贷款、再贴现等具有政策引导作用的货币政策工具使用情况的审计监督，提供内部审计的咨询确认服务，让中央银行的政策在基层落地生根，发挥实效。二是要注重“条块结合”、上下沟通。内审部门要将行领导布置的“规定动作”和自身的“自选动作”相结合，既围绕中心工作发挥主动性，又注重衔接和沟通，把一些政策在基层的落实情况及相关建议及时向领导反映。

（2）要把提高审计质量贯穿内审工作的始终。较高的审计质量是内部审计发挥作用的基础。经济新常态下，人民银行对内审工作的质量提出了更高的要求。内部审计不仅应当查错纠弊，揭示风险，还应当对一些政策的贯彻落实情况提出建议，要由“对不对”向“好不好”以及“能不能更好”转变。在这种情况下，人民银行内审部门要加强责任意识，强化审计能力，提高审计质量。要树立审计质量是审计工作的“生命线”的理念。一是要加强对审计项目审前、审中、审后各个环节的控制，认真做好方案拟订、问题查证、报告撰写等环节工作。二是通过审计项目现场督导、项目审理、质量评估等方式，强化人民银行内审质量控制。三是要加强内审队伍建设。加强人员培训、工作交流，提升内审人员的综合素质，夯实内审质量的人才基础。

（3）要把审计成果运用贯穿内审工作的始终。在经济新常态下，人民银行内审工作发挥作用的效果体现在审计成果的运用上。内审部门应当下功夫把审计成果运用引向深入、落到实处，实现一审多果、一果多用，带动内审工作上层次、上水平。一是强化审计综合分析，建立“一书两报”机制。“一报”是指审计发现问题综合分析报告，每半年对基层央行所开展的审计项目进行综合分析，并以专项报告的形式报送行领导;“两书”是指结合风险评估情况向业务部门发送风险提示书，结合审计发现情况向相关部门发送管理建议书，对存在的问题提出可行的建议。二是重视审计整改落实，建立审计跟踪机制。审计跟踪机制既包括对审计发现问题整改情况的跟踪，也包括对审计成果运用情况的跟踪。通过建立审计发现问题台账，使用后续审计、飞行检查等方式，督促被审计部门逐条整改、逐个销号。通过设置审计建议采纳率等指标，每年组织开展审计成果运用情况检查，了解存在问题，研究解决对策。

（4）要把创新精神贯穿内审工作的始终。经济新常态下，人民银行在履职过程中会出现不少新情况、新问题、新挑战，这也客观上要求人民银行内审工作要发扬创新精神。一是借鉴外部先进理论和实务。结合人民银行内审工作实际，探索由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变。二是探索建立“大数据”审计。如再贷款、再贴现等货币政策工具会出现大量的相关衍生数据，为提高审计效率，可以探索建立“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数据分析模式，建立人民银行 “审计信息分析中心，运用信息技术开展审计线索筛选、数据分析等工作，为新常态下审计工作提供技术支持。

参考文献：

[1]刘栋.澳门审计署审计报告的特点及对人民银行内部审计的启示[J].中国外资，2013（11）.

[作者简介]刘栋，男，中国人民银行苏州市中心支行内审科。