《中俄远东地区合作发展纲要（2018—2024年）》浅析

陶丽

摘要：2018年的双边关系与十年前差距不大。中俄政治关系仍处在很高的层面。相互间的经贸结构也没有太大的改变，俄罗斯还是以出口原材料为主。两国的经济发展趋势没有改变，虽然中国近十年的经济发展大大超过俄罗斯。所以，应该考虑设定具有可行性的两国区域合作新的纲要。

关键词：纲要 俄罗斯 合作

中图分类号：F125  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）10-0221-02

2017年6月，中国国家改革和发展委员会提出了《俄罗斯与中国关键地区新合作规划研究》的项目，要求申请人不仅要借鉴俄远东与中国东北的相互合作经验，还要借鉴长江中上游地区与俄伏尔加区域的合作经验。①在区域发展中，俄罗斯远东一直在俄罗斯区域发展中占主要位置。值得一提的是，区域政策的转型和官方发展的形成很大程度上改变了俄罗斯对亚太地区，其中包括同中国区域间合作的方法：第一，俄罗斯政权出现了集中拟定同中国在远东地区的合作议程。第二，新的官方观点与传统俄罗斯思想不同，这降低了所谓中国威胁论的影响，最起码在中央政权方面是这样的。第三，在国家建设的新趋势中降低了俄罗斯权利行动中的自发性和混乱性。第四，最近几年，莫斯科对于俄罗斯远东的区域政策同北京对中国东北的区域政策越来越靠近。

2018年9月在东方经济论坛签订了关于《成立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会备忘录》，中俄两国在东方经济论坛上签署一系列文件，其中包括：《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024）》和《加强中俄在远东地区的区域、产业和投资合作谅解备忘录》等。2018年9月11日中俄两国在东方经济论坛上签署一系列文件，其中包括：《中华人民共和国商务部和俄罗斯联邦远东发展部关于中俄在俄罗斯远东地区合作发展规化（2018—2024）的谅解备忘录》《中国商务部与俄罗斯远东发展部关于成立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区实业理事会的谅解备忘录》《中国国务院国有资产监督管理委员会与俄罗斯远东发展部关于加强中俄在远东地区的区域、产业和投资合作谅解备忘录》《中国奥委会与俄罗斯奥委会合作谅解备忘录》《中国社会科学院与俄罗斯远东联邦大学关于设立中国研究中心和俄罗斯研究中心的协议》《潍柴动力股份有限公司与卡玛斯集团商用车发动机战略合作框架协议》等。

《中俄远东地区合作发展纲要（2018—2024年）》的签订，俄罗斯方面将由远东发展部负责，中国方面将由中国商务部负责，该方案规模较小，但内容更为明确，这是指导两国在俄罗斯远东地区开展合作的纲领性文件，将成为两国地方和企业合作的行动指南。

新方案详细描述了中国投资者在远东地区享受优惠待遇的条件，并承诺为境外项目直接提供基础设施建设资金（如果这些资金不超过主要投资项目价值的10%）。为减少风险，向所有项目提供了有针对性的支持。

此外，该纲要明确指出希望吸引高科技的中国公司进入俄罗斯岛。纲要中的项目还包括对天然气、石油化工、固体采矿、运输和物流、农业、林业、水产养殖和旅游业的传统投资。新方案详细介绍了中国投资者在远东地区享受优惠待遇的条件，总共申报了32个项目，价值42亿美元。

针对新纲要的签署，俄企业家阐明，俄中领导层在很大程度上更新了远东发展合作的方针。中俄合作的新方案主要侧重于通过资源、优惠制度和消除壁垒吸引中国对俄罗斯区域的投资。

前一个方案于2009年通过，现已终止。该文件设想在一个宏观区域内发展远东、东西伯利亚和中国东北地区。这一计划基本上是失败的，方案中提到的大多数项目都没有得到执行。据亚太研究中心研究员祖延科的观点——这是因为最初提出的项目（任务）是根本无法完成的。祖延科阐明：“新方案规模较小，但更容易理解，而且是在中国合作伙伴的参与下，在东部发展部的职权范围内制定的。”

祖延科指出，有很多中国企业希望进入大豆生产领域，这些企业不仅将面临土地稀缺和昂贵的问题，而且还将面临俄罗斯大型同行企业的竞争，特别是同已经向中国出口大豆的俄罗斯企业的竞争。

此纲要的签订无论是从经济层面（企业家）、政治层面（俄罗斯政府）还是专家层面（学者）都有较好的评价，可操作性很强，期望很高。

2018年成为中俄区域合作中重要的里程碑，尤其在俄罗斯远东区域方面。首先，2009—2018年的中俄边境区域发展协调计划即将结束。其次，在哈尔滨举行了“俄罗斯与中国跨区域合作交叉年”，虽然这些跨境项目只是暂时体现在展览、会议和节目等形式中。9月，在符拉迪沃斯托克举行了东方经济论坛，这是中共中央总书记、国家主席习近平第一次参加，与其同行的还有庞大的代表团。9月11日，俄罗斯和中国的区域领导人举行了一次圆桌会议，此次会议聚集了两国20位领导人。然而，观察员的所有关注都被普京和习近平的会面所吸引。会议签署了俄罗斯和中国区域间合作文件，此新文件更替了2009—2018的合作纲要。这次纲要并非由两个国家领导人签署，而只是由部门的负责人——远东发展部长亚历山大·科兹洛夫和中國商务部部长钟山签署。这完全反映了两国区域合作关系在整个议程上的位置。

近五年内，中俄合作纲要的档次从国家间降低到区域间。俄罗斯远东发展部的网站通常不会错过发布任何重要信息，但新纲要的签订这一信息只是在纲要签订两天后才进行了简短的公布。

最终，《生意人》获取此事件的独家报道权，这是俄罗斯唯一一个对此纲要进行报道的媒体。在中国同样，关于中俄远东地区合作发展纲要签署的消息只是在东方经济论坛总结里才能看到。关于此结果，俄罗斯远东发展部代表解释说，在10月末11月初会出版中文版本的手册，这可以让中国投资者看得更明白。但是在9年前却不是这样的，当时签订的协议，被评论家们称为“远东准备预售计划”，协议签署后第一时间记者、专家和反对派政客就展开了激烈的讨论。

官员们不急于吹捧新文件的原因是什么呢？

首先，显而易见，所签订的内容并不是他们所意料中的。新的纲要不是2009—2018纲要的延续。这是一份崭新的协议，虽然远东发展部官员声明不会签订新的纲要，但作为中俄区域合作的路线图仍将按照此文件执行。

按照对方的话语来说，2017年9月8日在哈巴罗夫斯克中俄远东区域、贝加尔湖区域和中国东北区域合作发展委员会的第一次会谈中谈到，2009—2018纲要的失败不会持续下去，当时就决定开展《俄罗斯远东和贝加尔湖区域的合作新纲要》工作，但此事件并没有引起公众特殊的关注。

官员们通常不会错过任何展示自己成绩的机会，但对2018—2024纲要的签署以及对文件的准备工作却保持了沉默态度，尽管协议的观点并不带有装饰性，而是具有实质性的特质。

新的纲要由新部门来监管，以前是由俄罗斯经济发展部和中国发改委，现在是由俄罗斯东方发展部和中国贸易部来监管。如果说以前的纲要是以发展两国边境区域为目标：东西伯利亚、俄罗斯远东和中国东北，那么现在话题只是关于俄罗斯远东。中国的出现只是作为发展的客体，9年前是理想化的，俄罗斯投资者也将参与中国边境的发展。在新的纲要里不包括东方发展部和潜在的中国投资者长时间讨论的项目。这里没有提及“跨越国界的跨境发展”（实际上是对边境贸易和经济综合体的重组，像哈萨克斯坦和中国边界的霍尔果斯区）。绕过黑龙江省和吉林省代表经常提出的关于建设跨境高速公路问题，俄罗斯副总理尤里·特鲁特涅夫曾称这是一个几乎解决的方案。

只提到了哈巴罗夫斯克黑瞎子岛的联合开发，这当然与中国合作伙伴眼中领土的重要性无关。该方案只指出，“各方认识到乌苏里的独特领土能够长时间成为游客的旅游中心”。到2024年前计划双方为自己岛屿区域制定发展项目，然后双方就岛上基础设施建设问题进行共同讨论，其中包括避免导致水污染保护性基础设施。并且，俄罗斯还没有准备好在其领土上做一个特别的无签证和免税制度区域（这是中方所提出的）。因为这个岛会在一定时期内没入水中，但为了不冒犯其地缘战略伙伴，俄方还是决定采取一定的行动。

正如一位熟悉情况的人所说，俄罗斯外交部所建议的项目不包含在纲要内。原因是俄罗斯方面缺乏对项目经济可行性的信心以及与权力机构协调的可能性。

在一年内俄罗斯和中国的相关部门就许多条款进行了协调，但并没有得到满意的结果。俄罗斯联邦经济发展部在程序中被取消了。在最后一个版本中，该计划看起来像是另一个“意向书”。

新纲要名称是“2018—2024年在俄罗斯远东的经贸和投资环境发展中俄合作纲要”，但就里面的内容而言，更准确的应该称为“俄罗斯东方部与中国伙伴的五年计划工作”。同2009—2018年纲要相比较，其主要区别是新的文件与中方的义务不相关。借鉴以前失败的212具体名称的投资项目，这看起来并不坏。以前文件中大部分合作项目名单的设立，就像是一份详细的报告。但实际上，这些并未实现，其主要原因是项目内容很不清晰，没有体现主要负责人，并且官方没有明确指出投资方向以及投资领域。

在新纲要中俄方大多给人的感觉是可能性的投资。主要的项目领域体现在石油化工、资源采集、运输基础设施建设、林业和农业、水产养殖和旅游业等方面。在这里需要重点提示一下中方投资的项目：例如在雅库茨克区的莱诺河建造一座汽车桥，进行货车组装。整个远东的滨海边疆区生产甘蔗的现代化工厂，开采黄金油田、铂、煤炭、镍和铜等。与2009—2018年纲要里内容不同的是，新的纲要并没有要求缔约方（特别是中国）承担过多的义务。

对中俄投资合作比较了解的专家认为新的纲要内容并没有任何新的事物。所有的项目已经很久前就写在合作议程里了，并且有些项目双方已经签订了合资企业的合作协议。并且，新的纲要里面没有体现中方企业的具体名称以及项目实施人。项目的期限和义务只是在一部分大型的基础设施建设项目中有所体现，这些都是国家级别的项目。例如：2019年准备完成從阿穆尔到通江的铁路建设，到2020年布拉戈维申斯克到黑河的公路大桥的建设等。

两国政府相关的委员会必须建立一个商业委员会，并且，这个委员会的成员应由两国的企业家组成。其工作内容将由两国的东方部和商务部来监督执行。

希望新的规划能够真正对双边合作产生巨大影响，滋生商业与社会组织的投资行为。

注释：

①伊万诺夫·斯·阿.俄远东与中国东北合作纲要该如何改变？[C].第三届中国吉林省与俄罗斯远东地区经济合作圆桌会议，2017（8）：75.

责任编辑：于蕾