美国政府间关系咨询委员会的形式、成就及影响研究

刘春颖

摘 要： 美国政府间关系咨询委员会是1959年成立的，目的是为了解决政府间问题，协调政府间关系、工作的一个重要组织。委员会在它存在的37年里，出版了多份报告，对于政府间的许多问题也提出了许多建议，对美国政府间关系的发展起到了重要的作用。

关键词： 美国政府间关系咨询委员会;政府间关系;影响

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.075

美国政府间关系咨询委员会（The U.S.Advisory Commission on Intergovernmental Relations，简称ACIR）作为一个政府间关系的主要论坛，它促进政府间系统的所有主要政策制定者都能发现一些重要的问题，并为改善政府间协调性和提高效率提供建议。本文拟对美国政府间关系咨询委员会做一个简要的介绍。

1 美国政府间关系咨询委员会的成立及其组织形式

美国宪法赋予联邦政府某些有限的权利，1791年通过的第十修正案是权利法案的一部分。明确指出，未授权给联邦政府的权力是保留给各州或人民的。地方政府在宪法中没有提到，所以他们仍然是各州的责任。直到二十世纪，政府间关系在很大程度上是一个联邦和州关系问题，在较简单的时期，国会、总统和法院自行解决政府间问题。

随着国家的发展，联邦拨款计划和联邦经济法规开始对州政府和地方政府产生更大的影响。20世纪20年代，学者们开始出版政府间关系研究。公共官员也开始建立国家组织，帮助他们处理政府间关系。在20世纪30年代，新政加速了这些趋势，增加了29个拨款项目，使政府间关系和合作联邦制成为美国政府的主要特征。

1947年，美国参众两院根据1946年《立法重组法》（《Legislative Reorganization Act》）的要求，成立了政府间关系小组委员会。1949年第一个胡佛委员会建议“建立联邦政府—州关系的持续机构，对联邦和州关系领域的研究和指导负主要责任。”20世纪50年代初举行了听证会，美国市政协会（全国城市联盟前身）和州政府委员会支持建立一个政府间关系研究委员会。国会通过了相关立法，艾森豪威尔于1953年6月27日签署了该法案。

由此产生了一个由25名成员组成的关于政府间关系的委员会，工作了两年，产生了一系列关于联邦—州关系的研究，几乎包括联邦政府参与的所有职能。这个委员会后来以其主席梅耶·凯斯滕鲍姆（Meyer Kestnbaum）的名字命名为凯斯滕鲍姆（Kestnbaum commission），它的工作促进了几个类似的州委员会的成立，并增加了学者和实践者对这一专题的兴趣。此外，它还召集了一些著名专家工作人员，其中许多人后来在联邦政府行政和立法部门的政府间办事处任职。

凯斯滕鲍姆委员会并没有把它的建议局限于联邦政府。虽然它呼吁限制联邦政府的权力的使用，但它也呼吁州政府和地方政府加强自己的能力，以便更充分地承担政府的责任。当委员会提交报告时，它承认它留下了许多工作未完成，并建议设立一个常设咨询委员会。

艾森豪威尔做出了回应，通过在白宫建立一个小单位跟进凯斯滕鲍姆委员会的建议。艾森豪威尔首先试图推进他的目标，即理清各州和联邦政府的职能。他任命了一个由州长和联邦官员组成的联邦-州联合行动委员会（JOINT FEDERAL-STATE ACTION COMMITTEE），就将国内职能以及实现这一目标的收入来源归还各州提出建议。这个委员会，由少数官员和联邦内阁成员组成，于1957年成立，在几个月之内提出了一些有缺陷的建议。艾森豪威尔向国会提交了实施法案，但并未颁布。在联邦—州联合行动委员会继续工作的同时，国会颁布立法创造常设的政府间关系咨询委员会。1959年艾森豪威尔签署了政府间关系咨询委员会法案，解散联邦—州联合行动委员会，至此美国政府间关系咨询委员会成立。

美国政府间关系咨询委员会由26成员组成，旨在代表两个政党、政府立法和行政部门以及联邦、州和地方政府之間的平衡。这26名成员主要有：三个普通公民，他们没有明显的党派倾向，联邦行政部门的三名成员，参议院的三名成员（其中一人是少数党的成员），众议院的三名成员（其中一人是少数党成员），四名州长（每个政党两名），四名市长（每个政党两名），三名州议员（两名来自总统所在政党），三名县官员（两名来自总统所在政党）。众议院政府间小组委员会带头制定了该项立法。

委员会的大部分工作都是由国会拨款支持，但是独立于国会和联邦政府的行政部门。 委员会确定自己的议程，采纳各方面的建议，并在两党的基础上公开的表达自己的观点。

2 美国政府间关系咨询委员会的成就

美国政府间关系咨询委员会的成立响应了对于政府间组织的需要，作为一个讨论管理和协调联邦拨款计划及其条件的论坛;就国会提案对联邦系统的影响向联邦政策制定者提供建议;确定和研究联邦系统面临的新问题;建议政府职能、职责和收入的最理想分配;寻求简化和协调税收法律和行政实践的方法，以减少政府间的竞争和摩擦。

委员会在它存在期间，也充分的履行了它的这些职责。据委员会发表的报告看，有130个包含建议的政策报告，196个没有建议的信息报告，23个年度调查，还有20份其它的报告。

美国政府间关系咨询委员会的政策报告比信息报告更善于分析，他们的目的是解决政府间问题，报告里通常包含委员会通过的建议和替代办法，可适用于不同地区的不同情况。主题随着时间的推移而改变，许多的报告也会被重新审视，以使其与变化条件相关。

从委员会的出版的报告来看，可以看出它研究的一系列主题。公共财政的研究，最一开始关注的是州和地方政府收入来源的多样化，审查联邦政府对地方税收的限制，完善州和地方的税收，协调联邦、州或地方同时征收的税收管理，不断的演变为联邦、州拨款的财政影响以及联邦制度中更大财政平衡的必要性。在委员会的后期，焦点转向了联邦拨款援助的限制，向州和地方政府移交责任，越来越多的使用联邦法规和授权代替拨款来实现国家目标。

委員会的政府研究最初的重点从都市问题的和区域的发展，转向对联邦拨款制度更多的关注，并监督联邦制。个别研究解决医疗补助、交通、刑事司法、基础设施战略、环境保护、残疾人的权利、国家监管银行和电信地方自治等一系列主题。

委员会的这两个议程的早期都非常强调在州和地方政府，以及旨在促进跨州、县、市和特别行政区政府的联合行动的区域组织中建立更大的能力。这些努力得到了美国政府间关系咨询委员会州立法项目的支持，该项目将许多美国政府间关系咨询委员会建议转化为旨在实施这些建议的示范州立法。1963年，委员会公布了它的第一个州立法计划。到1975年，这些法案汇总、更新并作为10卷的综合资源出版，其中包括112份经过研究和审查的法案，供州和地方政府在实施建议的改革时使用。拟议法案的大部分条款已经在一个或多个州颁布。这10卷覆盖：（1）州政府机构及程序;（2）地方政府现代化（包括政府的替代形式、地方边界委员会、区域组织）;（3）州和地方财政收入;（4）财务和人事管理;（5）环境、土地利用和增长政策;（6）住房和社区发展;（7）运输;（8）健康;（9）教育;（10）刑事司法。

委员会的标准做法是将研究草案提交给“批评家”（critics）会议，来自州和地方政府、国家协会、联邦机构、智库和学术界的数十位专家和利益相关者在会上提出批评和改进建议。一般都努力征求多种观点，以便提出更平衡和公正的报告。在向专员提交草案之前，所收到的咨询意见通常会有重大的订正。

在上世纪1970年代和上世纪1980年代的一段时间内，委员会还向行政管理和预算局提供秘书处服务，以协助管理政府间审查进程，这为各州和地方政府的全国协会提供了机会，以便在联邦法规草案发表在《联邦公报》（《Federal Register》）征求公众意见之前就其对政府间的影响发表意见。

3 美国政府间关系咨询委员会的影响

委员会在它存在期间内，出版的大量报告，对于认识美国政府间关系有很大的贡献。尽管委员会的有的研究并不处于开创性或最前沿，但是在澄清一下问题上是非常有用的。它发布的报告，许多在本质上主要是回应性的，处理的是委员会没有发起的问题。在大多数情况下，响应都是理由充分和富有成效的。通常情况下，它的主要贡献并不是提供正确的答案，而是要谨慎应对可能出现的问题的错误答案。

委员会的许多意见也都比较具有灵活性，随着美国的环境的改变而改变。例如，在委员会成立初期到20世纪70年代，都是支持联邦拨款援助的增长，并密切注意着已经出现的和可能出现的问题，并针对这些问题提出了自己的一些意见。而在上世纪70年代末开始转而支持缩小联邦拨款援助系统的规模。因为它发现联邦拨款项目应经超出了联邦系统的承载能力。虽然会有其他的一些声音的出现，但委员会无疑是一个合理的声音。

委员会还着重于帮助州和地方政府成为政府间系统中更有效的伙伴。许多委员会的研究和委员会的州立法计划提出了一些方法。例如，加强那些几乎或根本没有行政权力的州长的地位，只有很少或根本没有专业人员的兼职州议会，等等。

总的来说，虽然美国政府间关系咨询委员会在1996年解散，但是在它存在的37年里，对于当时美国政府间出现的问题，进行的研究，提出的建议，协调了美国政府间关系，加强了政府间的合作，为了解美国政府间关系奠定了基础。

参考文献

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