《申论》科目测评技术发展研究

石 婷 婷

提 要：《申论》是公务员“凡进必考”笔试科目之一，《申论》测评技术体系由《申论》的本质、架构、命题制卷及评判主体构成。深刻理解《申论》的本质内涵规定性，才能把握好《申论》测评考核的构架，从而提炼出《申论》的基本原则，以指导《申论》的命题制卷和评判，进而选拔出人岗匹配的治国理政优秀人才。我国公务员“凡进必考”制度,特别是《申论》测评技术应顺应新时代和新技术的潮流，推进改革创新和发展。因此，要积极推进区域公务员考录工作一体化，积极探索分阶段《申论》测评的研究，改革和发展《申论》测评技术。

引言

根据党的十三大《报告》和七届全国人大一次会议的文件精神，1989年，中共中央组织部（简称中组部）与原国家人事部联合发布了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，要求县级和以上国家行政机关补充工作人员均应通过考试、考核、择优录用，当年即开始试行公务员考试录用制度。1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），明确提出了国家公务员的录用概念、考试录用公务员的录用范围、录用标准以及考核办法等。与之配套的原人事部《国家公务员录用暂行规定》（以下简称《暂行规定》），又进一步明确了公务员录用制度中“凡进必考”的原则。《暂行条例》和《暂行规定》标志着我国公务员考试录用制度开始步入规范化、法治化轨道。公务员“凡进必考” 实行公平竞争原则和以考试成绩为标准的择优录取原则，凡是符合法定条件的年轻人都有考试权利和竞争机会，考试面前人人平等，考试成绩不受考生身份、家庭财富、父母职权的影响，成绩是录用公务员的第一标准。几十年来，公务员“凡进必考”制度已经成为深得民心的重要的政治、社会制度，其政治意义在于：从公务员的入口处限制了任人唯亲的腐败现象发生；从录用结果上看，保障了公务员队伍具有较高的文化素质，从而为行政高效奠定了基础。其社会意义在于：考录制度安排的公平公正性，在全社会形成了一种有关身份变动、阶层进递的平等竞争机制，成为继高考之后的一个涉及全民的制度安排。①石婷婷：《我国公务员“凡进必考”制度的创新实践与思考》，《浙江学刊》2018年第1期。

如果说公务员“凡进必考”体现了公务员招录的公平性，那么如何考试、考什么科目、考什么内容则体现的是公务员招录过程中选贤选能的本质要求、基本原则和科学性。1993年，原人事部在明确提出公务员录用制度中“凡进必考”原则的同时，规定了“凡进必考”的笔试科目，考《公共基础知识》和《行政职业能力测试》（简称《行测》）两门。《申论》是在2000年新增加的科目，“凡进必考”需要考三门。2002年，再次作出调整，取消《公共基础知识》科目，只考《行测》《申论》两门。2008年国家公务员局成立并归口管理“凡进必考”工作以后，一直稳定在考《行测》《申论》两门科目。①参见中共中央组织部、国家人事部：2000—2008年度中央机关及其直属机构考试录用公务员公告；中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局：2009—2017年度中央机关及其直属机构考试录用公务员公告。

《申论》笔试科目设立20年来，在考试的测评技术上有关部门进行了不断的探索，但笔者基于10年的实践参与和文献研究以为，相关部门和人员对于《申论》测评技术的本质、架构、命题制卷及评判主体，认识还是存在不够深刻全面，操作还是不够科学规范等问题。尤其是对当前面对信息科学技术高速发展和参考人员庞大的现状，如何化解考试风险、如何科学命题制卷、如何选择命题专家及评判主体、如何在新时代发展《申论》测评技术等问题，相关部门和社会各界对此鲜有深刻的研究成果。故而，本文拟从《申论》测评技术体系、《申论》测评技术在新时代的发展两个方面来进行梳理分析和研究，以期在学界抛砖引玉，并供行政决策部门参考。

一、《申论》测评技术体系的梳理分析

《申论》测评技术体系由《申论》的本质、架构、命题制卷及评判主体构成。笔者以为，深刻理解《申论》的本质内涵规定性，才能把握好《申论》测评考核的构架，从而提炼出《申论》的基本原则，以指导《申论》的命题制卷和评判，进而选拔出人岗匹配的治国理政优秀人才。

（一）《申论》测评技术的本质

从设立公务员“凡进必考”《申论》笔试科目后，对《申论》词义的解释有各种说法，学界还进行过考证研究。一种较为流行的观点，认为《申论》出自孔子《论语》中的“申而论之”，但是遗憾的是持这种观点的人对于“申而论之”出自于哪个版本的《论语》，出自于《论语》的哪一篇却并未提及。对于“申而论之”是否出自于《论语》？出自于《论语》哪一篇？“申论”的源流在哪里？有学者本着求证之心，对《论语》进行了通读，并查阅了多个各种版本的《论语》，但却并未见相关“申而论之”的提法；对“申论”的源流进行探析，在《词源》《辞海》《中文大辞典》等权威工具书中，均未见“申论”“申而论之”的资料，而在权威的北大语料库中，亦未找到相关内容；最后在《四库全书》《二十四史》的检索中，共求得“申论”150多个匹配资料，“申而论之”18个匹配资料。学者通过对“申论”源流的探析，提出“申论”初露端倪在魏晋南北朝时期，运用之拓展在唐宋时期，运用之成熟在明清时期。学者认为“申论”是一个传统用法，“申论”的出现，一直是为国家政务的科学决策服务的，而后才衍生为对学术知识的分析和展开。②张丽：《“申论”源流浅探》，《文史博览》（理论），2009年第6期。

在权威工具书《辞海》和《现代汉语词典》中仅仅对“申”和“论”分别做了解释。“申”是表达、表白、说明、申诉、详细说明等。“论”是议论、讲述、分析和说明事理等，“论”的核心的意义是分析和说明，在说明事物、事理、事由“是什么”后，还要分析其“为什么”。“申论”作为一个行为动作意义上的词，应该为一动词，是一个过程，一个对事件、问题进行充分的分析与论证的过程。“申论”作为一个“名、动”双重属性的概念，笔者以为界定它的含义需从这一概念的对象、目标、方式等方面来着手，即“申论”的对象多为国家大事，其后衍生为对典籍意义等学术上的解释；“申论”的目标是为更好地进行科学决策，获得明确的理性科学认识；“申论”的方式是对事情尚存在着不明确之处，意义存在着不明白之处，展开分析、论证。

从以上的分析逻辑出发，看我国公务员 “凡进必考”《申论》笔试科目，其即饱含着对中国传统文化的尊重与重视，具有浓厚的文化气息，更体现了其本质规定性：要求未来的公务员要具有“申论”的精神、素质与能力，能为更好的决策或获得明确的认识而就某一事件、某一问题展开充分的分析、严密的论证，有条理地表达自己的观点。进而言之，《申论》测评技术的本质是为国家政务的科学决策服务，是为国家选拔治国理政人才服务。

（二）《申论》测评技术的体系架构

《申论》测评的本质属性是为实现选拔治国理政优秀人才这个预期的目标而进行的，因此，其活动的一切体系架构都必须服从这个目标的需要，即《申论》测评应有什么内容、有什么要素和以什么形式来体现，都要围绕公务员必须具备的能力素质来确定。原人事部2003年发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》列举了9种能力，即政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。①参见2003年11月18日国家人事部〔2003〕48号文件。在《申论》主观题的测评考试中，笔者以为以上9种能力即是考什么内容的依据。

内容需要通过一定的要素和形式来展现，从操作层面上讲，《申论》测评技术分为两个层级三大类，两个层级是指国考和省考；三大类是省级以上(含副省级)综合管理类、市(地)以下综合管理类和行政执法类。原国家公务员局《申论》考试大纲规定：省级以上(含副省级)综合管理类职位主要测查报考者的阅读理解、综合分析、提出和解决问题、文字表达5种能力；市(地)以下综合管理类和行政执法类职位考查考生的阅读理解、贯彻执行、解决问题、文字表达4种能力。前者比后者多了一个“提出问题的能力”，二者的一项区别是：前者考综合分析能力，后者考贯彻执行能力。以上规定是原则性要求，要使“拉开两个层级、三大类的区分度和难度”明晰起来，还需招考组织者、命题者、阅卷人员在具体工作中加以深化、细化、具体化。

（三）《申论》测评技术需遵循的四项基本原则

《申论》的考试具体落实到《申论》卷子上，其一般的形式是：给定一篇8000字左右的资料，提出3-5个问题，用综合归纳、分析理解、对策建议、公文、议论文等题型来考察考生的综合素质和能力。表面上，并不复杂，难度也不太高。但是，真要通过一次考试而测出考生的各项能力和综合素质，对给定资料和提问内容、方式的要求是非常高的。为保证《申论》试卷的高水平、高质量，笔者依据《申论》考试的本质属性和实践参与的体会，以为《申论》试卷当体现和贯穿“宏观路线；政府立场、地方特色（行业特色）；正面导向；现实普遍性” 四项基本原则。

首先，《申论》测评要以国家公务员的身份去思考和关注经济文化社会环境发展中的宏观问题，不应出学术专业的、小众化的、老旧的题目。如浙江省2006年的“公平与效率问题”、2007年的“文化产业发展问题”、2008年的“全面建设小康社会”、2009年的“美国金融危机对浙江企业的冲击及其如何走出困境”、2010年的“节能减排与经济转型升级”、2011年的“民生与社会保障”、2012年的“浙江发展海洋经济战略”、2013年的“经济社会发展中的诚实守信道德问题”、2014年的“扩大消费促进经济增长问题”（2015、2016、2017年参加省际联考）、2018年的小微企业发展问题、2019年的运河文化和互联互通等，都是站在时代前沿和社会背景下的宏观话题。

其次，《申论》测评要围绕党和政府的中心工作而展开，要有很强的服务意识，为地方的经济社会发展服务，为政府服务，为行业系统服务，即要围绕社会关注的热点和焦点、政府的中心工作、行业系统的发展等角度和实践来选题。如，2012年的“浙江发展海洋经济”主题，就是站在国家发展的战略高度，立足于浙江实践来考察考生对浙江发展海洋经济的战略意图能否掌握，通过《申论》考试让考生和社会了解海洋经济的基本理念、浙江省为什么要发展海洋经济、浙江省发展海洋经济有哪些优势、中国在发展海洋经济上与发达国家有哪些差距、发展海洋经济对浙江省经济转型升级的作用，等等。一场公务员考试等于给考生和社会上了一堂“政府立场和浙江特色”的专题课。

第三，《申论》测评的过程是一场社会、媒体、企业、家庭和个人关注的政治事件，也是传播信息的一个有效的工具，因此，《申论》测评给定资料的内容应作正面导向，向考生及整个社会宣传党和政府的方针政策、宣传社会主义意识形态，宣传改革开放以来中国及浙江省取得的巨大经济社会发展成就，介绍老百姓普遍关注的社会现实问题上的政府“作为”等等。

第四，从以上“宏观路线，政府立场、地方特色，正面导向”三个原则出发，《申论》测评组织的给定资料也就具有很强的现实性和普遍性，《申论》考试也就贯串和体现了普遍性原则，一方面能引导考生在平时关注党和政府及社会的重点热点话题，另一方面从考生的角度而言，在考场上绝大多数考生都有话可说，也显示了考试的公平性。

（四）《申论》测评技术中的命题制卷与评判

公务员“凡进必考”有制度安排(即制度规定的程序)和实践程序两方面的内容,制度安排最大的优势是公平，体现在社会公众看得见的制度公平、条件公平、机会公平；实践程序是社会公众看不见的，如《申论》测评技术体系中的命题制卷与评判，具体的体现在《申论》的试题内容、参考答案、卷子评判等几个环节上。《申论》测评技术的实践操作都是人来具体地贯彻落实的，人是决定性的因素，《申论》测评技术中的命题制卷与评判涉及到四类人员，即行政领导、命题专家、制定参考答案者（也称“批卷核心专家”）、批卷者。

要真正地遵循《申论》的本质要求和四项基本原则、推行考试的公平性和科学性，全赖素质精良的以上四类人员去实现。但考察研究近年来的国考《申论》，可以推断还有很多需要改进的方面，比如，聘任什么专业的专家出卷，就关系到对什么专业的考生有利或不利的问题，关系到能否更好地体现公务员考试本质要求的问题，例如聘任文学专家为命题者，因其专业背景与《申论》耦合性不高（不熟悉主流意识形态的话语体系、不熟悉行政机关的工作等等），沿着文学研究的路径依赖出的题目就偏向文学题目，2014年和2017年的题目就明显的存在以上问题。①2014年国考省以上的题目——“给定资料”结尾写到：“我们或许应该如作家米兰·昆德拉所言，要‘慢下来’，因为自在有为的生活是急不得的。”请结合你对这句话的思考，联系自己的感受和社会实际，自拟题目，写一篇文章；国考省以下的题目——加拿大女作家门罗曾说过：“幸福始终充满着缺陷。”请结合你对给定资料的思考和对这句话的领悟，自拟题目，写一篇文章。2017年国考题目——给定资料3中划线句子写到：“我们只有通过‘水’的意象，才能最真切地体味到‘儒’之‘柔’”。这句话内涵丰富。请你根据给定资料3，谈谈对这句话的理解。2014年的《申论》大题目，首先在设问上脱离了我国的社会发展阶段，也抽空了米兰·昆德拉所言“慢下来的自在有为生活”的经济社会时代背景；其次是“联系自己的感受和领悟写”，使得写作脱离了前置的虚拟公务员身份和角度，即可以游离给定资料而采取个性化、主观感性地写作。2017年的《申论》题目纯粹是一个文绉绉的文学题目，完全脱离了《申论》测评的本质要求。

国考阅卷先是由相关省的人事考试院推荐人员到北京集中制定卷子的“参考答案”，一般是3-4个专家一组并负责一个题目。文学命题者出文学性的考试题目，制定参考答案者大多也是文学专业的，制定的参考答案自然而然也存在“偏文学”的现象，如2012年国考《申论》作文题目是以农妇刘女士和李老太太家人发生的一段感人故事为话题，自拟题目，写一篇文章①《申论》资料讲述了农妇刘女士骑电动三轮车顺路邀请搭载李老太太等2人，不料路上三轮车侧翻，李老太太受伤去世。出于愧疚，刘女士主动提出给予经济赔偿，而李老太太家属四次坚决拒绝。刘女士说：“如果不是我好心办坏事，老太太就不会走得这么早。无论花多少钱都必须补偿！”李老太太家属则说：“我们不能让好人做了好事，却得不到好报”。。在选择样卷时，以文学专业为主的批卷专家基本上是把围绕道德赞美层面、文笔清新的感性类文章选定为高分，而对一些有一定理论素养、能从道德与法治精神来论述、有逻辑哲理性的文章却往往不被看好。②石婷婷：《我国公务员“凡进必考”制度的创新实践与思考》，《浙江学刊》2018年第1期。

评阅过程首先是将全部《申论》答题卷子统一扫描在电脑上，然后由几十个甚至近百个批卷者评阅同一道题目，先经过试评而后进入正式评阅。试评的目的是促进全体批卷者掌握同样的评判标准，同时，计算机系统检测匹配度，匹配度就是对同一张卷子，不同的人批，要在一个合理的分差里面，另外，对同一个人，用同一份卷子多次重发，以检测你在不同的时间段对同一张卷子的评判差异度，也即检测你对标准是否把握，宽严是否一致。试评一般需要一天时间，有时匹配度达不到要求，第二天还要继续试评，直到达到计算机系统设定的标准才能进入正评。正式评审打分的基本程序是一评、二评，分差在合理区域内，二者加总除2即为卷子得分，一评和二评的分差超出合理区域就进入三评，三评和以上的分数都不能匹配的话，就进入由核心专家的最后仲裁打分。尽管计算机系统设计得比较完美，也有如“综合指数、标准差、可信度、误差分析、复评统计”等后台质量监控，但《申论》主观题的打分乃是个体脑力劳动加体力劳动的操作过程，近十天的高强度的单调乏味的工作，因批卷者的专业背景不同，批卷状态不同，仁者见仁智者见智，一道有40分权重的题目、同一份卷子，批卷相差10多分也是不足为奇的事情。《申论》测评技术体系中的命题制卷与评判是实践程序中最容易产生隐性不公平的薄弱环节。

二、关于推进《申论》测评技术在新时代发展的建议

在当前国家发展战略进入经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局和长江三角洲区域一体化的背景下，在现代科学技术特别是互联网信息技术飞速发展的条件下，笔者以为我国公务员“凡进必考”制度,特别是《申论》测评技术应顺应新时代和新技术的潮流，推进以下几方面的改革创新和发展。

（一）积极推进区域公务员考录工作一体化

公务员职位考录既是一个职业人才的选拔制度，也是一个治国理政人才选拔的制度安排，是政治体制的有机组成部分，其重要性不言而喻。由于考试效用增强，考生规模扩大，高科技发展带来的考试作弊风险越来越大，随之而来的行政成本也越来越高。以浙江省2019年公务员“凡进必考”工作为例，实招4000多名公务员，报名有21.5万人，考录工作首先要做好制卷命题及其保密工作；其次要落实考场和监考人员，在统一的2天时间里要腾空出近1万个考场；一个省的招录工作需要花掉2000万元的资金。故而，笔者以为，公务员招录考试在条件适合的情况下可采取区域联动的方式，比如在长江三角洲区域一体化发展的国家战略背景下，高质量的推进公务员考录工作一体化，浙江、上海、江苏和安徽打破各自为政的局面，实现深度区域合作，互联互通，共治共享，逐步试行体制机制上的一体化，逐步试行考录政策、考录时间、考录平台、考务工作一体化，以形成一定规模的经济效益和社会影响力；试行区域间的命题制卷专家团队、面试考官培训管理一体化，科学研究一体化，以实现资源共享，以提高招录工作的公平性和科学性，并为全国作出示范。

（二）积极探索分阶段《申论》测评的研究

公务员“凡进必考”公共科目笔试全部采用闭卷考试的方式。《行测》为客观性试题，主要测查与公务员职业密切相关的基本素质和能力要素，考试内容有言语理解与表达、数量关系、判断推理、常识判断和资料分析五个板块,考生用铅笔在指定答题卡位置上填涂作答，答题卡由计算机扫描打分。《申论》为主观性试题，试卷由计算机扫描后需人工评阅打分,一场国考《申论》有近百万张卷子，一般需要1500位批卷者。考生以两科笔试成绩为唯一依据，进行排序后，以一个职位初定三人的比例进入面试。一般地说，能够入闱面试的，《行测》和《申论》一定都是考高分的，二门课的成绩也差不多，《行测》成绩有定锚的作用。《申论》批卷由于量大、时间紧、受批卷者的主观状态影响，存在隐性不公平现象。鉴于以上分析，笔者以为，可以探索公共科目笔试分为两个阶段进行，即第一阶段考《行测》，以《行测》成绩为唯一依据排序，淘汰大部分考生，按比例择优小部分考生进入第二阶段的《申论》测评，这样可以节约社会和行政资源，也可以减少社会公众看不见的隐性不公平。

（三）改革和发展《申论》测评技术

在2018年3月党和国家的机构改革中，中央已经决定不再保留单设的国家公务员局，由中央组织部统一管理公务员“凡进必考”工作。笔者以为，组织部接手新的工作，应有全新的工作观念，对《申论》测评技术的本质、架构、基本原则等有一个全面深刻的认识，应充分认识到此项工作不仅是一个学习导向问题，更是一个与未来国家治理能力和社会治理水平紧密相关的问题。其次，坚持党管干部的原则，组织部有强大的组织资源，应把组织部的主动性、创造性的主体性意识转化为行政实践活动，如改革原有操作的路径依赖，创新工作思路，不断改革和发展《申论》测评技术；规范选拔《申论》命题专家和批卷核心专家的程序；创建业余兼职的专家库，加大专家队伍的建设力度，邀请各类专业人士和行政部门的领导对《申论》测评技术进行讨论和研究，努力形成一整套具有较强科学性、公平性和客观性的《申论》测评技术评价标准与体系。第三，根据修订后的《公务员法》和对综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员分类管理的文件精神，①中共中央办公厅、国务院办公厅：《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》，2016年7月。改革当前大一统的不分公务员职位类别“百万人同卷”的《申论》测评，研究三类公务员招录《申论》测评的分类、具体内容、命题、方式等的改革。