政府购买社区养老服务研究：现状、问题与对策

本文为福州市中国特色社会主义理论体系研究中心2018年度重点项目《F市政府购买社区养老服务研究》阶段性成果

【摘 要】 本文在分析F市政府购买养老服务现状和缺陷基础上，从夯实政府购买养老服务的制度化基础、拓宽资金渠道、健全监督评估机制、回归竞争性价值追求入手，丰富公共服务供给机制变革领域等方面探讨了加强政府购买养老服务的对策。

【关键词】 政府购买;社区养老服务;现在;问题;对策

一、政府购买养老服务的必然性

20世纪70年代以来，随着新公共管理理论、新公共服务理论等理论的形成，全球范围内掀起了一场声势浩大的行政体制改革浪潮。这场改革由英国的撒切尔夫人拉开序幕，试图将市场化模式搬进公共部门，提出了公共服务供给实行公私合作的理念。探索提升公共服务质量、提高政府行政效率，降低行政成本的行政改革途径——政府购买公共服务。随后，这一理念扩展到美国、加拿大等国家并付诸实施。与此同时，欧盟、联合国、经济合作与发展组织、世界银行等国际组织也在全球积极推广公私合作供给公众物品和服务的理念和经验，使之扩展到中国等发展中国家。

政府购买社区养老服务因其与激发社会组织活力和推广政府购买服务的决定相吻合，在促进政府职能转变、降低服务成本和提高服务效率方面的优势而备受推崇，成为全球公共治理中的一种流行做法。

1、政府购买养老服务的理论概述

（1）准公共产品理论。准公共产品理论根据公共产品的非排他性和非竞争性可将其分为纯公共产品（Pure Public Goods）和准公共产品（Quasi Public Good）。纯公共产品服务需要由政府直接提供，如国防、司法管理;准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，如教育、道路的修建、桥梁的维护、社区管理等都属于准公共产品。所以由政府来提供社区养老服务是理所应当的，但提供不等于生產，政府要努力促进养老服务提供主体的多元化和竞争性，一方面，在主体多元化保证养老服务数量的同时，另一方面引入竞争机制以提升养老服务的质量。对于准公共产品的供给，理论上认为应当由政府和市场共同分担。

（2）福利多元主义理论。福利多元主义主张社会福利可以由公共部门、盈利组织、非盈利组织、家庭和社区共同负担，政府不再是社会福利的唯一提供者。政府角色由“划浆”转为“掌舵”，这当中两个最主要的方面即是分权和参与。

福利多元主义理论对我国政府购买社区养老服务有着重要的理论指导作用。以往由公办养老机构直接提供养老服务，存在建设规模小、基础设施差、服务水平低、高投入低产出等问题，难以适应养老服务社会化、专业化、精细化、标准化的要求，也无法满足老龄化社会养老服务的需要。面对社会养老需求不断扩大，养老服务的社会化成为必然，都需要社会各个层面的参与来创造共同的养老新格局。社会福利社会化将部分社会福利的提供交给市场，从长远和全局出发，广泛动员和依靠社会力量，加快社会福利事业的发展，让政府角色进行转变，有效提高了工作效率，降低政府成本，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义。

2、F市政府购买社区养老服务的现实分析

在人类社会发展过程中，人口老龄化已逐渐被世界各国视为衡量社会发展水平的一项重要指标。相比较而言，中国人口老龄化的速度远远超过发达国家的速度，发达国家一般需要几十年甚至一个多世纪才进入人口老龄化阶段（法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年），中国的人口老龄化阶段仅经过了18年（1981-1999年）。中国人口结构在由“橄榄型”逐步发展成为“倒金字塔型”。老龄人口基数大、高龄人口剧增、空巢化速度加快是当前F市人口老龄化的主要特征，“空巢老人”约占全市老年人的52%。从市老龄办、市老年学会对30个社区老年人心理状况调查的情况看，有90%以上的老年人都希望能在家中养老，颐养天年（见表一、表二）。一半以上的老年人希望在社区内就能享受低价优质的服务，感受家门口的幸福生活。

由于家庭结构日趋小型化，导致家庭养老功能弱化，家庭防老这一传统养老方式则显得越加窘迫。而在机构养老方面，存在着供给总量不足以及结构性失衡的问题。在国家社会福利保障尚不健全的情况下，仅靠政府大包大揽地承担全社会的养老责任也不切实际。充分发挥政府和社会的作用，购买养老服务俨然成为老龄化社会中政府参与养老服务供给的途径之一。

二、F市政府购买社区养老服务的现状

自2007年起，F市在全省率先将居家社区养老服务工作列入市委、市政府每年为民办实事项目，作为一项重要的“民生工程”摆上议事日程，历届市委和市政府主要领导都关心、支持居家社区养老服务工作。近年来，F市委、市政府又深入贯彻中央关于加强老龄工作的重要指示精神和省委关于大力发展养老服务业和老龄产业的要求，高度重视居家社区养老服务工作。2017年，F市被国家民政部和财政部联合确定为第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区。

目前，通过招投标渠道政府购买服务，金太阳老年综合服务中心、三盛青鸟居家养老服务公司、寿尔康等居家社区养老专业化服务组织相继在F市落地，通过开展无偿、低偿、有偿及志愿服务相结合的专业化、社会化居家社区养老服务项目，基本形成百花齐放的社区养老服务态势，使广大老年人（F市居住的60岁以上老年人，重点保障生活困难老人）在享受服务时，通过横向对比进行选择，争取到最大的利益。购买服务补贴采用居家养老服务券的形式支付（200-400元/月）。通过政府购买服务、专项政府补贴、品牌推广宣传、荣誉称号授予、人员培训输送、引导社区对接等方面的扶持政策，使金太阳“968885”平台成为全国有影响力的F市本土居家社区养老服务专业化品牌。

三、F市政府购买社区养老服务的缺陷

1、制度规范不健全

政府采购制度是目前政府购买公共服务的基本法律构架。由于顶层的制度设计仍处于缺位状态，有关政府购买社区养老服务的专门性法律尚未出台。F市一般以《政府采购法》和《招标投标法》以及民政局、财政局等职能部门所出台的政策性文件作为政府购买的法律依据。前者并未制定明确的政府购买社区养老服务的规范准则，对整个购买服务过程，包括承接机构资质、服务项目、资金来源、权益保障等方面，没有统一的政策规定，不能适用于具体的政府购买社区养老服务实践。后者往往带有试行的性质，无法有效回应政府购买社区养老服务过程中出现的新情况，影响政府购买的良性运行。国际上，关于养老服务早已有明确的法律规定，已成为政府采购的一项重要组成部分。当前，我国政府购买社区养老服务尚处于起步阶段，经验的欠缺极易导致政策的制定与过程的实施中问题不断。在资金投入、考评制度方面无依据可寻，进而导致寻租行为，没能发挥出市场机制本身应该有的作用，影响我国政府购买社区养老服务的全面推广和深入发展。

2、財政投入力度不足

政府购买社区养老服务的资金主要来源于财政拨款，但是社区养老作为一项长期福利事业，需要大量资金持续性地投入，这种单一的筹资方式渠道过于狭窄，必然增加财政压力和负担，造成资金缺口。加之当前我国政府公共服务购买还没能成为公共财政支出的主要部分，“政府购买的公共服务目前尚未纳入预算管理的范围，各级政府向社会组织购买的服务资金来源不固定，随意性较大”是普遍存在的现状，[1]由此导致社区养老服供给难以满足需求。

从当前来看，F市政府购买社区养老服务的财政投入力度不足，主要体现在补助标准低和购买范围窄两方面。与国内其他城市相比，F市现有的社区居家养老补助标准为200—400 元/人·月， 如表三所示，与广州市持平，最低限值高于北京。但标准还不高，可逐年提高。

按照F市相关规定，在F市行政区域内居住年满70岁，生活不能自理且在市区无子女照顾的低保老人、重点优抚对象;年满80岁，在市区无子女照顾的独居老人能享受到200元或400元的政府补贴。上述规定造成购买范围过窄，购买居家养老服务的受益老年人以低保、特困、高龄、空巢老人为主，在总量占比上属“少数派”。所以，政府作为主体之一要适当的拓宽购买资金来源，这样就有资金来扩大受惠人群的范围、购买更高层次的养老服务。

3、监督评估机制不健全

由于政府购买社区养老服务在我国刚刚起步，对于监管方式政府有一个不断摸索的过程。作为政府购买社区养老服务的直接受益者，老年人理应在养老服务质量监督评估中享有话语权。但从现实来看，老年人作为养老服务相对人评估参与缺位，在表达自己的需求和不满的时候缺乏机会和资源。有效的监督评估机制是确保政府购买社区养老服务实施的重要环节，它主要从需求评估、过程评估、结果评估三个方面实现对政府购买居家养老服务的功能嵌入。[2]从当前来看，在服务过程中，民政局没有派专门的工作人员进行现场指导、督查。F市对购买社区养老服务的评估尚处于初始阶段，即以政府主导型评估为主。作为社区养老服务购买者的地方政府部门缺乏专业的测评人员，没能对养老服务提供的效果进行全方位系统的监督。评估标准不够具体，缺乏可操作性，缺乏专业性和科学性，主观性较大，监督评估规则落实不到位、服务流程形式化。对引入第三方评估机构的制度安排仍在探索之中，甚至未涉及到第三方评估。由于养老服务机构大多属于盈利机构，有可能利用监管漏洞进行市场投机，从中牟利，从而降低了政府的公信度，影响了居家养老服务发展。

4、养老公共服务市场发育不足

一般而言，政府向社会组织购买服务的模式可以分为市场竞争模式、合作模式和协商模式三种。（见表四）。即使在竞争模式中，也可能出现购买成本高于政府生产的情况，购买模式与政治、经济体制和文化相关。

我国政府向社会组织购买社区养老服务开启时间较短，目前具有承接居家养老服务资质的社会组织寥寥无几，社会组织发展较为缓慢，发育不成熟，处于稚嫩、被动状态。社区养老服务中心对政府具有依赖性，不够独立。加之数量少、认可度低、法律不完善、资金匮乏等问题，使得其难以有效承接政府职责的转移。

一般来说，政府往往会根据目前手头已掌握的信息选择适当的合作方。大多数的地方政府采取的都是后两种非竞争性的购买模式。从目前F市的实践来看，仍然存在购买行为内部化的问题，不能完全体现竞争原则。合同承接方和政府之间的关系非常重要。缺乏竞争易造成其提供服务的质量和效率逐渐降低的后果。“供给方缺陷”和“需求方缺陷”的存在，使得竞争的假设只能存在于理想层面，购买也缺乏应有的竞争性。

四、加强F市政府购买社区养老服务的对策

1、夯实政府购买养老服务的制度化基础

法律是治国之重器，良法是善治之前提，制度体系是政府购买有效运行和稳定发展的基本保障。一方面，可从顶层制度设计入手，完善相关法律——《政府采购法》，制定专门法律——《政府购买公共服务法》，以解决现实中法律依据缺失的问题，从制度层面明确政府购买公共服务的法律地位。“政府购买公共服务法”的内容应包括政府购买公共服务的法律界定、政府购买应遵循的基本原则、公共服务内涵的定义、相关管理机关的确定、供给与购买双方的权利义务关系、监督主体机制等。[3] 社区居家养老服务本质上属于公共服务的范畴，可扩大购买范围，明确将养老、医疗等公共服务纳入其中，理顺政府购买公共服务过程中各部门之间权责关系，防止权力滥用。

另一方面，根据当地具体情况，可探索在行政立法权限范围内，政府在购买社区养老服务过程中，制定专门性地方政府购买社区养老服务的制度，例如：出台政府购买社区养老服务的实施细则、监督评估方法等，避免贯彻实施过程中的随意性。作为区政府的上一级政府机关，F市政府具有地方行政立法权。当前F市政府在上位法无变动的时候，可制定一系列地方性法规、地方规章，打破“意见”占多的困境，提高制度的位阶和操作的强制性。

2、拓宽资金渠道，完善投入机制

党的十九大报告提出要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。可以认为，政府购买社区养老服务中的适度普惠原则是指，在既有购买社区养老服务对象的基础上，积极拓展购买社区养老服务项目，逐步扩大购买服务的受益范围，努力提升社区养老老年人的福利水平。[4]

购买社区居家养老服务必须要有充足的资金予以保障，公共财政预算中应保障购买社区养老服务的配套资金，增加购买养老服务的财政投入比例，加大政府购买社区养老服务的财政支持力度。2014年财政部颁布的《关于政府购买服务有关预算管理的通知》中明确规定，“政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排”。建议在部门财政预算中增设“政府购买社区居家养老服务”的专项资金，确保专款专用。二是要多方拓展筹资渠道，建立多元化资金筹集机制。可以建立社区养老服务基金，通过税收优惠、慈善捐赠等方式，吸引企业和社会各界人士前来投资。政府拿出一部分公共资金，同时通过社会组织的引入增加一部分社会资本，形成财政资金和基金、公益创投等社会资本的多元投入机制，实现投资主体多元化发展。公共资金和社会资本加总后能够改进养老服务供给水平，一定程度上减轻政府财政负担和缓解资金不足的问题，提升居家养老服务覆盖率。

3、健全政府监督评估机制

完善的居家养老服务评估监督机制，是提质增效的必要保证。引入多元评价主体，建立一个多元、公正、科学的政府购买养老服务绩效评价体系。政府购买公共服务通常被称为“百姓点菜，政府买单”。一个基本的价值前提便是：“点菜权”必须掌握在百姓手中。只有这样，购买的养老服务这道“菜”，才会真正适合老年人的口味。为此，科学设计评价指标体系，在评估工具指标的设计上体现出消费者至上导向（如表五所示）。社区养老服务最直接的受益者毫无疑问是老年人，其对服务质量的评价理所应当最有发言权。因此，评估指标设计中应提升养老服务的直接消费者——老年人在项目评估中的话语权，必要时可成立老年人监管与评估协会。

其次，政府职能部门以及相关的专业人士都应当参与到对服务绩效的评估中去。“国外对政府购买公共服务多建立独立、专业的外部监督机制。比如，由会计事务所、法律事务所、专业调查公司等专业机构对政府购买公共服务进行审核评估。”[5]我国政府应借鉴国外的有益经验，聘请相对独立的第三方评估机构对社区养老服务提供方的服务质量以及服务对象的满意度等，进行全方面的评估。通过健全评估体系和完善监督机制，将评估结果与社区养老服务提供方的绩效奖惩挂钩，作为是否续簽合同的重要参考指标，调动其积极性，使得服务机构主动完善自身能力，在满足人民群众基本需求基础上提供更优质的服务。

4、回归竞争性价值追求

政府购买社区养老服务本质上是政府主动承担公共服务责任，转变公共服务职能实现的方式，打破政府作为公共服务一元供给主体状态，增加多元的服务供给主体。购买服务一定程度上意味着政府主动向社会分权，激发社会主体活力，参与公共服务网络供给。服务供给网络的基本特点是多元化以及小微型组织的发展，多元社会主体通过竞争提高整体社会服务水平。

经济学的市场竞争理论表明，卖方和买方的数量都比较多且充分了解对方及商品的信息、产品具有同质性、要素自由流动等，公共服务市场才是完全竞争市场。[6]养老公共服务市场发育不足决定了难以存在一个充分竞争的市场。政府购买居家养老服务，实质上是市场化的结果，应在购买居家养老服务中回归竞争性的价值追求;而充分竞争，本就是市场的重要体现。当前各地普遍采用的委托购买仅仅适用于社区养老服务组织数量极少、发育不成熟的情形，但即便如此仍需综合考虑，谨慎使用。

为实现公平竞争、避免垄断，促进社区养老服务市场有序健康的发展，政府应简化审批程序，培育发展各类提供社区养老服务的社会组织，使其发展壮大。要创造条件，打造公平竞争的市场环境，鼓励更多的社会组织参与到养老服务竞争中来，形成养老服务机构“百花齐放、百家争鸣”的繁荣市场，促进充分竞争的市场机制的形成。

【参考文献】

[1][2] 肖靓.居家养老服务购买机制的实践检视与路径建构——基于N市J区的实证分析[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2018（7）.

[3] 方俊，李子森.政府购买社区居家养老服务的探索——以广州Y区为例[J].中共中央党校学报，2018（6）.

[4][6] 王轲.论政府购买居家养老服务的三项基本原则[J].经济研究导刊，2018（12）.

[5] 胡宏伟，童玉林，郭少云.我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径[J].广东工业大学学报，2013（4）.

【作者简介】

雷美霞（1979—）女，福建浦城人，行政管理学硕士，中共福州市委党校行政管理教研部副教授，研究方向：行政现代化.