新时代京津冀协同发展如何推进（下）

张立鹏

同城化和一体化建设新型首都圈

建设以首都为核心的世界级城市群，是京津冀协同发展的最高目标。一般认为，城市群是指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。纵观国内外城市群案例可以发现，区域内有若干同城化发展的城市，建设几个都市圈，是城市群建设发展的必要条件和必经之路。对于京津冀城市群，是先有京津同城化（2013年），再有区域协同和一体化发展（2014、2015年）。从区域上看，近圈层特别是京津冀交界地区，是发挥首都核心作用，建设新型首都圈（首都圈是一种特殊的都市圈），引领京津冀城市群的关键。

建议加快启动首都经济圈规划编制。首都经济圈规划由来已久，但一直没有正式成型和发布实施。此前吳良镛院士的“大北京”规划，北京市“十二五”初期参与编制“1+6+3”版的首都经济圈规划，都有很好的理论基础。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会，强调从七方面着力——首先就是着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。随后国家发展改革委也表态，将适时出台首都经济圈一体化规划。实践方面，京津冀协同发展5年来交通、生态、产业三个先行，“一核两翼”的近圈层布局，为首都经济圈规划发展创造了有利条件。近期，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328号），提出“探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。”因此，作为京津冀城市群的核心和大国首都地区崛起的载体，新型首都经济圈的规划编制工作必须加快推进。

笔者认为，围绕发挥首都核心作用，以组团化（交界地区）、同城化（京津、京雄保）推动首都圈的一体化。强化重要节点城市功能，进一步推动城镇、人口和产业轴向集聚发展，弥补京津冀城市群规模断层和功能断层。其中，在京津冀中部核心功能区依托北京城市副中心、雄安新区两大“千年之城”和大兴国际机场临空经济区，在京津冀西北部生态涵养区依托怀柔-密云、延庆-张家口、房山-保定、平谷-蓟州-承德等新城组团，推进建设一批50-300万人口的城市组团，补齐环京中等规模城市功能，强化京津、京唐秦、京保石发展轴线，提升京张、京衡发展轴线，积极构建新型首都圈，引领京津冀城市群建设发展。协同联动，加快提升沧州、衡水、秦皇岛等地城镇化率，以天津滨海新区和河北省的旧两翼石家庄、唐山为依托，积极构建滨海新区、唐山-曹妃甸、石家庄-正定新区三大300-500万人口的都市圈，引领京津冀东部滨海发展区、南部功能拓展区发展，支撑和服务京津冀构建世界级城市群。

分圈层梯度承接疏解转移

产业一体化是疏解非首都功能，加快区域产业转移协作的关键。京津冀协同发展上升为国家战略5年来，三地产业合作取得很多阶段性成果，“2+4+N”的产业合作格局初步形成，为京津冀产业一体化发展提供了重要的空间承载。但不同于交通、生态等领域的一体化，产业一体化不但需要行政力量推动，还需要市场力量积极参与，因此进展相对缓慢。

京津冀协同发展的三个先行中，交通一体化、生态一体化，取得了明显的进展。环京断头路基本全部打通，轨道上的京津冀加快建设，天津港、首都国际机场、大兴国际机场等世界级海空港正在形成支撑京津冀城市群腾飞的合力。能源革命与环境治理同步推进，煤改气、煤改电全面铺开，能源结构日益优化，全城PM2.5浓度累积下降40%以上，雾霾天数明显减少。产业一体化方面，北京市的各类产业要素向河北、天津转移集聚态势明显。例如，邯郸承接建设中电科技园、沧州承接建设北京生物医药产业园，石家庄、邢台承接了大量北京的电子信息和节能环保企业，唐山曹妃甸新城基本建成并释放活力，永清、白沟、石家庄、沧州承接了北京的动批、官批、大红门等批发市场，燕达国际建康城实现北京社保持卡直接结算，所服务的养老人群中有90%来自北京。同时，北京市科研机构溢出的研发服务功能、部分外溢产能或高精尖产业在河北、天津延伸创新链条。例如，固安深化与清华、北大、航天科技、航天科工等机构合作，建设京南创新产业新城，衡水集聚了中科院多个研究所建设科技谷，张家口建设大数据基地，承德积极发展生态旅游，天津、保定、秦皇岛等地依托与中关村的合作，集聚科技创新资源，推动当地产业转型发展。另一方面，从疏解与承接等角度看，京津冀产业一体化发展中还存在着几方面较为突出的问题，包括承接地（产业承接平台）定位存在偏差，战略与能力产生错位，产业发展同质无序。北京想导入的产业和资源，地方承接不了：地方想承接的产业和资源，北京不能导入等等。

究其原因，之前的产业疏解转移对市场规律的考虑存在不足。实际上，在京津冀协同发展的大格局下，以首都为核心，市场力量与行政力量存在着不同的作用半径，呈现出圈层分异的特点，处于不同圈层的地方发展程度不同，承载空间、土地成本以及对企业的吸引力也有所不同。例如，近圈层平台基本建成并释放承载力，但发展空间紧张和趋同问题日益显现;次圈层平台呈现大规模、成体系集聚态势，成为承接首都产能外溢的主要地区;外圈层平台普遍空间广阔、承载力强，但市场向心力弱，且尚属大规模建设阶段。

目前，京津冀产业一体化逐步从偏重单：方面转移疏解向更加注重区城产业链上下游协同、全区域优化产业布局方向转变。因此，要充分考虑承接地与北京的耦合度，从落实国家战略、治理北京“城市病”的角度考虑重点承接平台的布局，有序疏解北京非首都功能，加强精准对接，避免各平台出现盲动、妄动等无序发展局面，服务“四个中心建设和京津冀协同发展大局。笔者建议，未来发展中，一是适度限制近圈层承接平台数量，尤其限制一般制造业发展，避免二次疏解，发挥首都资源优势，支持发展商务、文化、旅游、养老等现代服务业;二是联动支持唐山、沧州及衡水等次圈层区域相关承接平台发展，适度扩大承接平台数量，着力发展现代制造、都市工业、现代服务业;三是合理支持外圈层平台发展，发挥首都的管理、资金、技术等优势，引导在京央企和市属企业积极参与相关平台的开发建设及资源导入。

多维度推动京津冀开放发展

近年来，北京市、天津市及河北省均面临着较大的经济下行压力。就北京而言，此前依赖的房地产和汽车两大产业，目前都已经见顶饱和。投资方面，大兴国际机场、冬奥场馆设施、城市副中心一期办公区等重大项目基本建成，后续重大项目和新项目储备不足，投资形势不容乐观。北京作为服务业和消费型城市，商品出口有限，传统消费饱和见顶，后劲不足。

进一步推动服务业扩大开放，加强服务贸易，是北京市的出路。近期，北京首都机场临空经济示范区获批成为国家级临空经济示范区。大兴国际机场将于9月30日建成运营，南苑机场同步迁人，南苑地区将打开发展天花板，成为又一个“望京”般的机场走廊区。由此，北京的服务业优势与航空快进快出、联系全球的交通优势将形成最大合力，服务贸易的支撑力量得以强化。

从更大的格局看，“一带一路”中蒙俄经济走廊加快建设，东北亚局势缓和，中日韩重启自贸区建设。而京津冀三地，北京具有服务业和航空口岸优势，天津、河北两地具有制造业、海港和自贸区优势。

因此，未来，北京要向东看，与日韩加强服务贸易，津冀要向西看，与带一路”沿线国家加强产能合作和商品贸易。对于北京，首先是向内深挖，一是提振新消费，引导夜场消费、信息消费、文化消费、冬季消费等，二是打通高端要素资源进京绿色通道，尤其要依托顺义、朝阳、大兴、南苑等临空或对外开放高地，积极引进国际医疗、国际教育、国际旅游等机构，提升服务贸易竞争力。其次是向外深挖，一是利用河北、天津的优势渠道与环节（例如石家庄的对俄商贸，天津的金融租赁和国际航运），融合到全球产业体系，二是统筹区域内的空港、海港及陆港等口岸资源，构建京津冀一体化的自贸区、自由港，进一步加强开放经济布局，全面提升开放发展水平。

纵观世界级城市群，都是以海港空港的有机联动占据和掌控全球战略通道，以立体而便捷的交通促进区域实现全面一体化，以自贸区、自由港深度融入全球化。对于京津冀城市群，加快以北京为龙头的京津冀机场群和以天津为龙头的津冀港口群的联动发展，是构建世界级城市群的必由之路。建议加快制定京津冀协同开放的指导政策，整合北京的服务业扩大开放政策和津冀的自贸区政策，强化口岸的分工协同，形成整体效应，服务区域开放发展和世界级城市群建设。