关于我国法治建设目标取向的理论思考

王 寿 林

提 要：建设法治中国作为一项艰巨复杂的社会系统工程，其内涵比建设法治国家更加丰富、更加深刻，不仅要推进依法治国，还要推进依法治党、依法治政、依法治社、依法治军；不仅要建设法治国家，还要建设法治政党、法治政府、法治社会、法治军队；不仅要加强法律制度建设，还要加强法治体系建设、法治文化建设。从依法治国到法治国家，从依法治党到法治政党，从依法治政到法治政府，从依法治社到法治社会，从依法治军到法治军队，五者具有内涵的统一性、目标的一致性、进程的相关性，是建设法治中国的五根支柱，也是建设法治中国的目标取向。

建设法治中国，是习近平总书记明确提出的我国法治建设重大战略任务。法治中国是厉行法治、崇尚法治的中国，是国泰民安、长治久安的中国，既是中国梦的重要组成部分，也是实现中国梦的可靠保障。建设法治中国作为一项艰巨复杂的社会系统工程，其内涵比建设法治国家更加丰富、更加深刻。

一、从依法治国到法治国家

法律是人民意志的凝结，因而依法治国就是依人民的意志治国；治国的过程即权力运行的过程，因而依法治国也就是依据体现人民意志的法律制约权力的过程。所谓依法治国，是指广大人民在党的领导下，按照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，保证国家各项工作都依法进行。其实质是人民为权力立法，使权力与法律结成一体，在法律的范围内运行，从而成为合法的权力。由于任何权力都要有法律依据，任何权力都要受法律约束；由于以法律为最高权威来治理国家，各种权力都在法律的轨道上运行，而法律自身具有较强的稳定性和连续性，不因人而异，不随人而变，因而实行依法治国的国家一般都具有稳定的秩序。

法治作为发展社会主义市场经济的客观要求、建设社会主义民主政治的内在规定、社会文明进步的重要标志、国家长治久安的可靠保障，是以民主政治为基础，以权力制约为根本，以权利保障为取向，以良法善治为标志的国家管理机制、活动方式和秩序状态。其实质是良法与善治的有机统一。所谓良法，就是反映人民意志、尊重公民权利、维护公平正义、促进和谐稳定、保障改革发展、引领社会风尚的法律，就是反映客观规律、体现国情民情、符合规范要求、便于遵守执行的法律。所谓善治，既是指一种治理模式，即运用良法治国理政，实现民主治理、依法治理、科学治理，也是指一种秩序、一种状态、一种结果，即通过运用良法治国理政，实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。①参见冯玉军：《全面依法治国新征程》，北京：中国人民大学出版社，2017年版，第38页。“良法是善治之前提，善治是良法之结果。”这是对社会主义法治作为形式法治与实质法治有机统一的法治模式的精辟概括。一方面，以良法保障善治。因为良法能够合理配置社会资源、合理配置权利义务、合理配置权力责任，能够最大限度地得到民众的认同和遵守，从而最大限度地发挥法治的功效。另一方面，以善治实施良法。由于法律体系只是解决了立法层面的问题，并没有解决法律实施及其效能层面的问题，因而只有形成完备的法治体系，通过民主治理、依法治理、科学治理，法律体系才能得到有效贯彻。

在人类社会发展的进程中，人们选择了通过宪法和法律治理国家的方式。宪法是规定国家的根本制度和根本任务的根本法，是治国安邦的总章程，是人民权利的保障书，具有最高的法律效力。法律是国家按照人民意志制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范。宪法和法律是具体化、条文化、规范化、定型化的人民意志。宪法和法律的意志高于个人的意志，正是人民的意志高于个人的意志的体现；宪法和法律的权威高于个人的权威，正是人民的权威高于个人的权威的体现。因此，只要是宪法和法律的规定，不管是什么组织、什么人，不管其地位多高、权力多大，都必须毫无例外地一体遵行。我国的宪法和法律是在党的领导下，由国家权力机关通过法定程序集中全体人民的意志制定的，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是举国上下必须严格遵守的普遍行为规范和共同行为准则。因此，坚持宪法和法律至上，就是坚持党的事业至上，就是坚持人民利益至上；维护宪法和法律的权威和尊严，就是维护党的领导的权威，就是维护人民当家作主的尊严。宪法和法律至上包括三层含义：一是在整个社会规范体系中，宪法和法律居于至上的地位，其他任何社会规范都不能与宪法和法律相冲突；二是相对于公共权力而言，宪法和法律具有至上的地位，任何权力的拥有和行使都必须具有宪法和法律依据并服从宪法和法律规范；三是所有社会成员都必须遵守宪法和法律，任何组织或个人都不能享有超越宪法和法律的特权。

依法治国首先在于依宪治国。习近平总书记强调：“宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，要自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”②《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第463-464页。在法治国家中，宪法是具有最高法律效力的根本规范，是制定法律法规的最高依据，其构成了一个国家法律体系和法律制度统一的基础。依宪治国的基本要求是：坚持宪法确立的中国特色社会主义制度，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现社会主义民主制度化、法律化。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。坚持宪法和法律面前人人平等，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。

依宪治国关键在于宪法实施。宪法实施是一项复杂的系统工程。只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，全面贯彻宪法确立的制度和原则，才能把握坚定正确的政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。只有以宪法为最高法律规范，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，才能落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。只有保证公民在法律面前一律平等，保障人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，真正成为全体人民的自觉行动。只有坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，使党自身在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，才能使宪法成为所有国家机关及其工作人员的最高行为准则。只有运用宪法限制和约束公共权力，加强对公共权力运行的制约和监督，才能有效杜绝权力滥用现象的发生，确保各项权力都在法治的轨道上合理运行。其中运用宪法限制和约束公共权力，是依宪治国的实质所在。对此，从宪法的三个基本要素中可以看得更清楚。如民主决定着公共权力的归属，法治决定着公共权力的运行，人权保障决定着公共权力的取向。在依宪治国的条件下，公共权力是有限的，只限于宪法和法律明确授权的范围之内，超越宪法和法律明确授权的范围，就是违宪违法，就要受到追究。因此，坚持依宪治国，既是建设社会主义民主政治和法治国家的内在要求，也是提升社会主义政治文明的重要体现。实践证明，坚持依宪治国，社会主义法治的统一、尊严、权威才有可靠依托，国家统一、民族团结、经济发展、社会进步才有可靠保障，党和国家事业兴旺发达才能获得蓬勃生机和旺盛活力。

保证宪法的有效实施离不开宪法监督制度。宪法监督制度是维护宪法权威与尊严、保障宪法贯彻与实施的一项重要制度，是现代民主政治的重要组成部分。健全和完善宪法监督制度，旨在通过审查和处理违宪事项，使一切违反宪法的立法和行为都能及时得到纠正，使国家权力受到制约，使公民权利得到保障。所谓宪法监督制度，是指国家的权威机构为保障宪法的实施，对国家机关、政党组织和社会团体的立法或行为的合宪性进行具有法律效力的审查和裁决，并对违宪立法或行为予以纠正和制裁的制度。宪法作为国家的根本法，是万权之本、万法之源，具有最高的效力和至上的权威。保障宪法的效力和权威，主要有两个相互关联的途径：一是宪法审查；二是宪法诉讼。只有存在对立法和行为的合宪性审查，宪法才会真正成为治国理政的依据并因此成为真正的根本法；只有存在宪法诉讼，宪法才会获得实际的法律效力并因此成为活生生的法律。①参见夏勇：《宪法改革的几个理论问题》，《文汇报》2003年7月20日。宪法监督制度构成一个完整的系统，包含着诸多的要素：宪法监督的主体是具有宪法监督权的特定的国家机关；宪法监督的客体是执行或适用宪法的国家机关、政党组织、社会团体及其工作人员；宪法监督的内容是对国家机关、政党组织、社会团体及其工作人员的立法或行为是否符合宪法进行审查；宪法监督的程序是由宪法明文规定的程序；宪法监督的目的是为了保障宪法的有效实施。同时，为了有效实施宪法监督，还要依法明确违宪事项、违宪行为、违宪主体，建立识别违宪行为、裁决宪法纠纷的标准和程序，从而使宪法的最高效力和至上权威既通过科学立法，又通过严格执法、公正司法和全民守法得到体现。

依法治国是同建设社会主义法治国家紧密联系在一起的。所谓法治国家，是指国家权力依法行使的秩序状态，是中国共产党领导人民在发展社会主义市场经济和民主政治过程中，立足中国法治建设实际，传承中国传统法律文化精华，借鉴人类法治文明成果基础上提出的奋斗目标。法治国家包含法治形式和政治实质两个方面。在法治形式上，法治国家的基本要求是完善国家法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，在立法、执法、司法和守法各个方面形成良好的法律规范和法律秩序。立法机关的立法活动必须反映国家和社会发展的客观规律，反映法治实践的客观要求，反映人民的普遍意志和根本利益，并形成健全完备的法律体系；行政机关及其工作人员必须严格依法行政，依法办事，依法管理国家和社会事务；司法机关必须公正司法，坚决维护法律的尊严和权威，确保法律在全国范围内一体遵行；全体公民具有较高的法律意识和法律素养，使学法尊法守法用法成为整个社会的良好风尚和习惯。在政治实质上，法治国家的基本要求是建立法律与政治、司法与行政、权力与责任、权力与权利、权利与义务之间的合理关系。在法律与政治的关系上，把政治行为纳入法律调控的范围，使国家权力的行使受法律规范；在司法与行政的关系上，司法独立于行政，并对行政权力实施有效的制约；在权力与责任的关系上，使权力一经授予便明确其责任，并承担由行使权力所带来的各种后果；在权力与权利的关系上，使国家权力以公民权利的认同为基础，并受公民权利的有效监督；在权利与义务的关系上，以权利保障为取向，实现权利与义务相统一。

法治国家是宪法和法律具有崇高地位和至上权威的国家，这是法治国家最典型的特征。宪法和法律是党的意志、国家意志、人民意志的集中体现，是通过民主科学程序形成的普遍行为规范，是全体人民必须严格遵守的共同行为准则。在法治国家，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法将得到有效贯彻，国家政权运行的法治化、政府权力运作的法治化、社会体系运转的法治化将得到全面实现。法治国家是全体公民依法享有广泛权利和自由的国家，这是法治国家最坚实的基础。法治国家区别于人治国家的主要标志，就是全体公民是国家和社会的主人，在经济、政治、文化、社会生活等各个领域依法享有广泛的权利和自由。在法治国家，权利公平、机会公平、规则公平将成为全社会奉行的基本准则，公民在法律面前一律平等将得到严格落实，公民权利将受到应有尊重和保障，每一个人都将生活得更加幸福更有尊严。法治国家是经济富强、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态文明的国家，这是法治国家最重要的使命。①参见袁曙宏：《建设法治中国》，《法制日报》2013年3月26日。建设法治国家目的是为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供法治支撑和保障，使法治覆盖治党治国治军各领域，贯穿改革发展稳定全过程，以排除人为的、偶然的因素的干扰，使人们对国家发展有一个稳定的预期，并根据这种预期合理选择自己的行为，从而实现人尽其力，物得其用，财宏其效，事竞其成。在法治国家，经济发展将更加稳健，政治发展将更加有序，文化发展将更加昌盛，社会发展将更加协调，生态文明发展将更加宜人，一个富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国将与法治中国相辅相成、并驾齐驱。

二、从依法治党到法治政党

正如党员具有公民和党员双重身份一样，党作为一种政治组织也具有双重身份。作为国家的组成部分，党必须遵守国家的宪法和法律；作为独立的政治集团，党必须遵守自身的法规制度。依法治党，建设与法治国家相适应的法治政党，这里的法是广义的法，泛指一切强制性的行为规范，包括国家的宪法和法律以及党内的法规和制度。通常所说的制度治党，实际上就是依法依规治党。在法治条件下，宪法和法律是治国理政的基本依据和规矩，任何政党都没有超越于宪法和法律之上的特权，党领导人民制定和执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动，因而依法治国必然要求依法治党。

党内法规和国家法律都是党和人民意志的体现，都是国家治理体系的有机组成部分，都是中国特色社会主义制度体系的重要内容，二者在本质上是一致的。党是国家各项事业的领导核心，国家法律是党领导人民制定和执行的，党规的制定和执行状况，直接关系到国家法律的制定和执行。因此，加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且有利于国家法律的实施，二者相辅相成、相互促进。党制定党内法规，调整党内关系，规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系，规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。①参见王宗礼：《四个全面战略布局之全面推进依法治国》，北京：人民出版社，2017年版，第214-215页。坚持法律面前人人平等，遵守法律没有特权，执行法律没有例外，党内决不允许存在不受法律约束的特殊党员，是我们党的一贯主张。党员无论职务高低、资历深浅，都必须无条件地遵守国家法律。只要触犯法律，就要受到制裁。党中央严肃查处周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划等严重违法违纪案件充分证明，从严治党不是一句空话，法纪约束不是一纸空文，党内绝无腐败分子藏身之地，绝无特殊党员容身之所。

依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党的章程成为党组织和党员的最高行为准则。实现依法治党的一个重要前提，就是完善政党立法，即通过国家法律体系规范政党的职责权限、活动原则以及政党在国家政治生活中的地位作用等问题。政党法作为规范政党活动的专门法律，通常指以政党的界定、政党的组建、政党的组织原则、政党的活动准则、政党的权利义务以及取缔政党的条件等为调整对象，以政党法命名的法律文件。对于我国来说，为了把党的领导方式和执政方式纳入法治的轨道，实现依法执政，使党必须在宪法和法律范围内活动不仅是一项原则，更是一项具有实际可操作性的制度规定，应改变我国政党主要依靠政党惯例运行的做法，尽快着手制定政党法。卢梭曾经说过：“任何人都不能摆脱法律的光荣的支配；这是一种有益而温柔的枷锁，最高傲的头颅也必须顺从地戴着这种枷锁。”②[法]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，北京：三联书店，1957年版，第2页。历史的经验表明，法治是富强、民主、文明、和谐、美丽中国的守护神，是人民安居乐业、社会安定有序、国家安稳发展的压舱石。没有法治，就没有国家的长治久安，就没有社会的风清气正，就没有人民的幸福美满。实行法治还是实行人治，事关国家的兴衰成败、社会的安危治乱、人民的利害得失、家庭的悲欢离合、个人的生死祸福。因此，即使是最尊贵的政治头颅，也要戴上法治的紧箍。制定政党法，使政党的活动由政党法来规范，依政党法来判断，以便使政党处于依法而立、守法而行的法治状态，意义可谓重大而深远。

我国政党法的主要内容应包括：序言——中国政党制度的创立和发展；中国各政党的名称及其在国家政治生活中的地位；中国政党制度作为国家的一项基本政治制度在国家政治、经济和社会生活中发挥的作用等。政党的权利义务——政党必须在宪法和法律范围内活动，其合法权益受法律保护；政党负有反映和代表一定阶级、阶层或群体利益与要求的责任，并可根据各党派的不同特点和国家在一定历史时期的总任务，制定自己的纲领和章程；政党的组织发展和党员管理等。政党的组织原则——政党按照民主集中制原则组织起来；政党的中央、地方和基层组织的关系；政党内部组织结构的一般性规定；政党的各级领导机关和领导干部除特殊情况外，均由选举产生。政党的活动准则——对执政党和参政党在国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量、社会团体、基层单位的活动范围、活动方式、活动程序，对执政党和参政党在中国人民政治协商会议中的活动方式等，做出明确的法律规定，体现政党必须依法活动的原则，实现多党合作的制度化、规范化、程序化。政党活动经费的来源、分配、使用和管理——对政党活动经费实行自筹与国家财政资助相结合的办法做出具体规定。政党违宪行为的审查与制裁——根据我国现有的政治格局，可在国家最高权力机关中设立宪法委员会，专司对国家机关、政党组织、社会团体行为的合宪性审查之职，使执政党与参政党既有权利赋予又有义务约束，同时还有可诉的责任追究机制。①参见林怀艺：《我国的政党立法问题探析》，《华侨大学学报》，2004年第2期。

中国共产党既是领导党，又是执政党，建设法治国家关键在党。党的十六大报告提出：要善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政能力。党的十六届四中全会决定提出：依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式。党的十九大报告提出：坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。习近平总书记多次强调：坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。由此可见，建设法治政党在我们党的重要文献中已是呼之欲出。党是建设法治国家、法治政府、法治社会、法治军队的领导者，法治建设的领导者不可能排除在法治之外，其自身必然是法治的体现者。因此，建设法治国家、法治政府、法治社会、法治军队，必然要求建设法治政党。法治政党的建设目标是，完善政党法规制度体系，健全政党法治实施体系，强化政党法治监督体系，夯实政党法治保障体系，把党建设成为依法执政的政党，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，在宪法和法律范围内活动的政党，坚守宪法和法律至上、维护宪法和法律尊严和权威、自觉用宪法和法律来规范党组织与国家政权机关的关系的政党，尊重和保障人权、促进社会公平正义的政党，实现党的领导工作和执政活动的法治化。党的性质、党在国家政治生活中的地位、党肩负的历史使命，决定了建设法治政党对于建设法治国家、法治政府、法治社会、法治军队，将是一个有力的推动和牵引。

在政党政治时代，法治作为社会进步状态的基本标志，其中最重要的就是政党依法治理问题。政党责任的确定，政党权力的调控，政党、国家、社会之间关系的优化，不仅要遵循政治规律，也要遵循法治规律，从政治与法治的结合上加以思考，即实现政党法治化。政党法治属于政治文明范畴，是现代政治运行的基本形式。政党法治化既是提升政党政治文明水平的必由之路，也是衡量政党政治开化程度和进步状态的重要尺度。政党法治是指以政党章程和国家宪法、法律作为政党活动的基本规范，以政党法律和国家宪法、法律对政党权力实行全面规制的政党治理模式。它包含民主与法治、权利与义务等丰富的制度意蕴；融会法律至上、权力制约、依法执政等诸多的价值取向，涉及政党法治的主体、客体、依据、原则、目标、方式及其与法治国家的关系等若干内容，涵盖政党生活的各个方面，贯穿政党行为的全部过程。政党法治建设的具体内容及实践形式，既与政党地位、政党任务和政党环境有关，也与制度属性和文化传统有关。总体要求是：确立政党法治信仰，为政党法治提供文化环境；发展政党民主，为政党法治提供政治基础；科学配置政党权力，为政党法治提供体制条件；明确政党职能，为政党法治提供行为取向；健全政党法规，为政党法治提供本体依托。①参见王韶兴主编：《政党政治论》，济南：山东人民出版社，2011年版，第25-26页。

我国目前虽然没有专门的政党法，但在宪法的序言和总纲部分已经涉及到政党法治问题。在序言部分，一是确立中国共产党在国家政治生活中的领导地位；二是强调全国各方面力量，包括各政党在内都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。在总纲部分，一是规定各政党都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究；二是强调任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。我国宪法序言和总纲部分对政党法治的原则性规定，为我们建设法治政党提供了基本依据。诚然，要建成法治政党，还必须完善政党立法，尽快制定政党法。同时，建立健全党内法规制度体系，实行依法治党。法规制度内容具体，形式统一，规定明确，是党内政治生活的规矩和依据。与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设相比，法规制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。只有加强法规制度建设，用法规制度将党内政治生活的方式、规则和程序确定下来，使其既反映社会发展规律、反映法治实践需要、反映党员意志愿望，又符合内容的合规律性、价值的合目的性、形式的合科学性，不因人而异，不随人而变，才能抓住党的建设的根本，最终建成与法治国家相适应的法治政党。

在我国，国家法律、党内法规的制定及其实施、监督、保障共同构成了社会主义法治体系，但国家法律与党内法规又有着严格的界限和区别，国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律。国家法律高于党内法规，指国家法律是全体公民的行为规范。在法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民都必须遵守法律。作为党员，首先是国家公民，不仅不能违反法律，而且还要带头遵守法律，这是党章规定的党员义务。作为国家根本法的宪法，是一切制度的根基，任何组织和个人都必须遵守宪法，自觉贯彻宪法确立的原则。依据宪法制定的法律法规是全体人民意志的体现，党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。党依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。党内法规严于国家法律，是由中国共产党的先锋队性质决定的，也是由党的政治地位和历史使命决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要全面从严治党。党规之所以严，是因为党规的适用对象是党的组织和党员，而共产党员是人民群众中的先进分子，党规对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求更加严格。这既体现在党的各种法规制度的内容上，也体现在党员模范地遵守国家法律上。

三、从依法治政到法治政府

在我国，行政机关承担着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域繁重的管理任务，实施80%以上的法律法规，其行政能力和执法水平与人民群众的生产生活息息相关。只有做到依法治政，才能做到依法治国；只有建成法治政府，才能建成法治国家。依法治政即政府治理，就是依据法律法规规范行政权力、治理行政事务。依据法律法规规范行政权力，可称之为依法治权；依据法律法规治理行政事务，可称之为依法行政。就行政机关而言，前者主要是对内的，重在规范行政权力；后者主要是对外的，重在约束行政行为。

法治国家的一条公理，就是对公民来说，法无禁止即可为；对行政机关来说，法无授权不可为。因此，行政机关的权力应由法律明确规定，未经法律授权，不得擅自行政。权力清单制度作为依法规定权力的具体体现，就是通过全面厘清行政机关的权力底数，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众，使权力运行的每一个环节都置于阳光下。通过编制权力目录和优化权力流程，确保权力只能在依法赋予的职责与权限范围内运行，最大限度地压缩行政机关行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权。实行权力清单制度，必须严格按照法律的规定，对行政机关的权力进行认真审核确认，对超越法律范围的权力坚决予以取消，对不符合法律要求的权力坚决予以调整，由此使行政机关职权的设定具有法律依据，职权的运用依照法律进行。实行权力清单制度，必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，客观分析权力运行过程，科学安排权力运行流程，使权力运行明晰化、规范化、便捷化，具有统一的规则、既定的程序和明确的责任，从而增强权力运行的刚性约束，切实把权力关进制度的笼子。

作为依法治政的重点所在，依法行政主要包括六层含义：一是行政机关实施行政管理，应当依照法律规定进行，若无法律规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织法外义务的行为；同时，行政机关的职权就是职责，不能随意放弃，放弃职权就是失职，就要追究法律责任。二是行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待当事人，做到一视同仁；对当事人采取的措施要与违法情节相适应，避免罚过失当。三是行政机关实施行政管理，应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；执法人员要尊重当事人，不能把严格理解为严苛，更不能野蛮执法、以暴制暴。①参见杨伟东：《推进法治中国建设》，《时事报告》，2014年第6期。四是行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，履行法定职责，提高办事效率。五是行政机关公布的信息应当全面、准确、真实、及时。六是行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，做到有权就有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。坚持依法行政，有利于体现国家一切权力属于人民的宪法原则，体现人民当家作主的民主精神；有利于推进政府廉政建设，有效防止行政权力滥用；有利于提高行政效率和行政公信力，确保行政管理更好地服务国家、服务社会、服务人民。

行政机关是实施法律法规的主体，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，自觉维护公共利益、公民权益和社会秩序，是行政机关的天职。这就要求行政机关秉公执法、唯法是从，既不能以言代法、以权压法，也不能法外开恩、徇私枉法，切实给不法分子以应有震慑，给人民权益以有效保护。深入推进依法行政，一是以更新行政理念为基础，牢固树立人民主权的理念、法律至上的理念、职权法定的理念、程序正义的理念、依法行政的理念、保障人权的理念。二是以转变政府职能为重点，使政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会治理、公共服务上来，把生产经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把专业性服务交给社会。凡是公民或法人能够自主解决的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织能够自我处理的问题，政府都不应通过行政手段加以干预。该政府管的事情不能缺位，不该政府管的事情不能越位，在把该管的事情管好的前提下，办事手续越便捷越好。三是以民主公开高效为目标，完善行政执法体制，优化行政执法程序，规范行政执法行为，积极推行说服教育、调解疏导、典型示范等执法方式，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中。四是以建设廉洁政府为保障，加强行政机关的内部制约与外部监督，不断完善依法行政的制约监督机制，确保严格规范公正文明执法。

从我国实际情况看，目前有法不依、执法不严、违法不究现象尚未杜绝，随意性执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不公正、不文明现象比较突出，以言代法、以权压法、徇私枉法现象时有发生。这些问题大多表现在领导干部身上，因而依法治政首先是依法治权、依法治吏。①参见张文显：《法治的文化内涵——法治中国的文化建构》，《吉林大学社会科学学报》，2015年第4期。领导干部既是法律制度的制定者，又是法律制度的执行者和执行情况的监督者，其如何认识和处理权力与法律、指令与法令的关系，直接关系一个地区、一个部门、一个单位法治权威的确立、法治秩序的形成、法治建设的成效。目前，虽然没有哪个领导干部公然反对遵纪守法、依法办事，但在灵魂深处将法律置于可有可无的地位却大有人在。他们轻视法律的观念有意无意地支配着自己的行为，也有形无形地影响着周围的群众。因此，领导干部必须牢固树立法规制度是实施管理的基本依据、依法办事是开展工作的基本方式、尊法守法是领导干部的基本素质、执法用法是领导干部的基本职责等观念，无论是决策还是执行，无论是协调利益关系还是解决矛盾纠纷，都应审视权限的合法性、内容的合法性、手段的合法性及程序的合法性，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，严格按法律规范约束自己、教育管理部属、协调上下关系、处理内外矛盾，自觉做到恪守原则不动摇，实施法规不走样，履行程序不变通，真正成为学习法规制度的榜样、遵守法规制度的表率、执行法规制度的典范。只有领导干部以身作则、率先垂范，并做到一级抓一级、一级带一级，才能使依法治政落地生根，取得实效。

自国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出“建设法治政府”的目标以来，我国法治政府建设取得了重大进展，为到2035年基本建成法治政府奠定了良好基础。所谓法治政府，是指行政行为受法律规范和约束的政府。法治政府的本质要求是：政府机关实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务必须在法律的规范和约束下进行，从而保证行政权力的运用符合人民的共同意志和根本利益。法治政府的这一本质要求，明确规定了政府与法律、政府与人民之间的关系。在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府与人民的关系上，人民至上，政府只能实现和保障而不能违背和侵犯人民的合法权益。法治政府的这一本质要求，具体表现为六个基本特征。一是行政机构依法设立。作为法治政府，法律是其赖以存在的根据，要求行政机构的设置必须依法事先做出规定，政府不得擅自设立行政机构、扩大行政规模。这可称之为组织法定。二是行政权力依法获得。作为法治政府，法律是一切行政权力的来源，要求一切行政权力都必须由法律授予，无法律授权即无行政权力。这可称之为职权法定。三是行政程序依法确立。作为法治政府，行政权力的获得要符合法律规定，做到实体合法；行政权力的行使要符合法定程序，做到程序合法，要求行政机关实施行政行为必须遵循依法事先规定的程序，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权和监督权。这可称之为程序法定。四是行政行为依法做出。作为法治政府，法律是其一切行政行为的准则，要求行政机关必须依照法定职权和法定程序办事，自觉运用法治思维和法治方式解决经济社会中的矛盾和问题。这可称之为行为法定。五是行政责任依法承担。作为法治政府，权责统一是其内在规定，要求行政机关必须承担因自身行政行为所引起的各种法律后果，对于滥用权力和失职渎职行为，必须依法追究行政机关和有关人员的法律责任。这可称之为责任法定。①参见马凯：《关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题》，《国家行政学院学报》，2011年第5期。六是行政范围依法界定。作为法治政府，行政权力的行使是有界限的，不是无界限的，要求行政机关必须规范政府与市场的关系、政府与社会的关系，使政府外部职责边界清晰；规范政府层级之间的关系、政府部门之间的关系，使政府内部职责边界清晰；规范权力运行步骤、方式、次序和时限，使政府运行职责边界清晰。这可称之为界限法定。从法治政府的本质要求和基本特征看，法治政府是一种职能科学的政府、权责法定的政府、执法严明的政府、公开公正的政府、廉洁高效的政府、守法诚信的政府。

四、从依法治社到法治社会

对社会实施科学有效的治理，是人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安的重要保障。古往今来，一些国家之所以社会动荡、民不聊生，都与尚未形成科学有效的社会治理体系有关。法治是人类文明的重要成果，是社会治理的内在要求和基本准则。无论是维护公民权益、化解社会矛盾，还是调整利益关系、维护社会秩序，都应当依法进行。依法治社即社会治理，就是公众依法参与社会公共事务治理，并对自身事务实行自治，从而实现政府治理与社会自治良性互动。只有坚定不移地推进依法治社进程，才能确保社会既充满活力又井然有序，最大限度地增进人民福祉。

作为由中国共产党领导，政府组织主导，吸纳社会组织和公众等多方力量参与，对社会公共事务进行治理的活动，社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。②参见李培林：《努力完善中国特色社会主义社会治理体系》，《求是》，2017年第4期。加强和创新社会治理，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理能力和水平，对于实现社会和谐稳定、充满生机活力至关重要，客观上要求我们加强城乡社区群众自治组织建设，健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，把城乡社区建设成社会治理的基础平台；创新社会治理理念，强化法治意识和服务意识，寓治理于服务，以服务促治理；改进社会治理方式，充分运用现代科学技术优化社会治理手段，推进社会治理精细化，加强源头治理、动态管理、应急处置和标本兼治；引导公众用社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等道德规范修身律己，自觉履行法定义务和社会责任，自觉遵守和维护社会秩序；加强社团章程、行业规范、村规民约、社区公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用；依法保障公民知情权、参与权、决策权和监督权，完善公众参与治理的制度化渠道；健全利益表达协调机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，对关系公众切身利益的重大决策，以居民会议、议事协商、民主听证等形式，广泛征求公众意见。

从世界范围看，包括市场化、民主化、法治化在内的现代化进程，往往是多事之秋，我国也不例外。面对这种情况，我国之所以能够保持社会和谐稳定，从而为现代化进程创造良好条件，与我们坚持依法治社密切相关：一是坚持从中国国情出发，把人类法治文明发展一般规律创造性地运用于社会治理实践，积极推进社会治理体系自我完善和发展。二是坚持人民主体地位，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，紧紧依靠人民推进社会治理。三是坚持多层次多领域依法治理，把系统治理、综合治理、源头治理与依法治理结合起来，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面。四是坚持以法治思维和法治方式统筹经济社会发展、协调各种利益关系，最大限度激发社会创造活力、消除社会发展阻力；以法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护正当权益，最大限度增加和谐因素、减少冲突因素；以法治思维和法治方式引导人民群众理性表达诉求、解决纠纷，最大限度维护社会秩序、保持社会稳定。五是坚持把增强全民法治观念作为依法治社的基础性工作，发挥国家机关工作人员带头依法办事的示范效应，在全社会推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。六是坚持把制度创新作为社会治理体系和治理能力现代化的重要保障，加强社会治理领域制度建设，提高社会治理制度化、规范化、程序化水平，通过强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，使依法治社内化为人民群众的素质，见之于人民群众的行动。

法治社会，通常是指依照法律法规统筹社会力量、调整社会关系、平衡社会利益、规范社会行为、解决社会纠纷、提供社会服务，从而保持良好法治秩序的社会状态。法治社会建设具有人民性、普遍性、系统性、全面性、平等性、公正性的特征。人民性，就是法治社会建设坚持人民主体的历史观、人民至上的权力观、人民中心的发展观、人民为本的价值观，保障法治社会建设为了人民、依靠人民、造福人民，保障人民在经济、政治、文化、社会生活等各个领域依法享有广泛的权利和自由。普遍性，就是法治社会建设以法律为基本准则，不存在法律以外的权力、过分集中的权力、至高无上的权力、不受制约的权力，任何组织、机构、单位和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，整个社会都在法治的轨道上合理运行。系统性，就是法治社会建设贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个环节，由此使公民的人格得到尊重，财产得到保护，契约得到履行，使每个人都生活得更有安全感、尊严感和幸福感。全面性，就是法治社会建设在理念、制度、行为等方面全方位体现法治精神、法治规范和法治要求，并使其不断内化于心、固化于制、外化于行，成为社会主体措置言行的基本准则和维护秩序的可靠保障。平等性，就是法治社会建设坚持法律面前人人平等，法律之内人人自由，全体公民通过法律的形式，把权利与义务结合起来，把自由与秩序统一起来，在充分享有权利和自由的同时，又切实履行义务和责任。公正性，就是法治社会建设以维护和促进公平正义为归依，坚持依法处理社会问题、化解矛盾纠纷，有效发挥法律定纷止争功能，充分体现法律公平正义的价值取向，在营造良好法治环境中实现社会和谐稳定。

五、从依法治军到法治军队

依法治军是军队建设的普遍规律，也是我军一条重要的治军原则。深入推进依法治军，是全面依法治国总体部署的重要组成部分，是实现强军目标的必然要求，也是军队有效履行使命任务的可靠保证。只有坚持依法治军，才能保证部队令行禁止、形成拳头、赢得胜利。所谓依法治军，是指依照以条令条例为主体的法规制度建设和管理军队。其实质是通过制定和实施军事法律、法规和规章，把党关于军队建设的正确主张、治军兴军的成功经验用法规的形式确定下来，使军队建设和管理实现科学化、规范化、法治化，使战备、训练、工作和生活各个方面都步入正规化轨道。经过长期不懈的努力，我军一个由军事法律、法规和规章构成的覆盖全面、结构合理、内部协调、规范严谨的军事法规制度体系初步形成，为我军全面贯彻依法治军方针提供了基本依据。

依法治军的根本原则是坚持党对军队的绝对领导，通过把党关于军队建设的正确主张上升为国家意志，使党对军队的绝对领导与依法治军有机统一起来，从制度上法律上确保党对军队的绝对领导，确保以现代化为中心、以信息化为主导、以提高战斗力为标准，加快推进军队全面建设，有效履行我军历史使命。依法治军的主要任务是健全法规制度体系，增强法规制度的科学性，注重法规制度的系统性，提高法规制度的实效性，加强对法规制度遵守和执行情况的监督检查，使法规制度得到不折不扣的贯彻落实。依法治军的关键环节是严格按照法规制度指导和开展工作，坚决克服管理松懈、作风松散、纪律松弛的现象，做到党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职，从而保证部队高度集中统一，保证官兵组织纪律严明。依法治军的实践要求是把依法指导和管理作为基本的领导方式和管理方法，遇事以法为师，行事以法为矩，严格按照法规制度指导工作、管理部队、完成任务、推动发展，充分发挥法规制度的引导、规范和保障功能，实现军队管理模式和运行机制法治化，为建设强大军队提供可靠保障。依法治军的基础工程是开展法治宣传教育，在全军形成崇尚法治、厉行法治的良好风尚，使官兵自觉做到认真学习法规制度、切实遵守法规制度、严格执行法规制度、坚决维护法规制度。

习近平总书记指出：“深入推进依法治军、从严治军，必须紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强革命化现代化正规化建设，坚持党对军队绝对领导，坚持战斗力标准，坚持官兵主体地位，坚持依法和从严相统一，坚持法治建设与思想政治建设相结合，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。”①中央军委政治工作部编：《习近平论强军兴军》，北京：解放军出版社，2017年版，第326页。当今时代，随着世界新军事革命迅猛发展，战争形态和作战样式发生了根本性变化，武器装备更加精密，组织结构更加复杂，协同配合更加密切，作战进程更加快捷，呈现力量多元、手段多种、形式多样、空间多维的趋势，军队建设的系统性、精密性、复杂性不断提高，客观上要求建立一整套符合现代军事发展规律、体现我军特色的科学的组织模式、制度安排和运作方式，推动军队正规化建设向更高水平发展。根据系统理论，影响军队建设的要素越多，规则程序对军队建设的作用就越大。换言之，军队现代化程度越高，武器装备越先进、越高级、越尖端，对官兵的法治素养要求就越高，就越需要严格的法规制度来规范军事训练、综合保障；军队联合程度越高，作战要素越多，就越需要严格的纪律来畅通指挥、整合效能；军事斗争越残酷、作战节奏越快捷，就越需要参战的各个要素、各个单元、各个系统精确对表、密切协同。这是遵循信息化战争制胜机理，形成体系作战能力的基本保证。因此，军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化。

作为党执政的重要基石和国家机器的重要组成部分，我军将党治国理政的基本方式贯彻到军队建设中，必然要求牢固确立依法治军从严治军在军队建设中的全局性、基础性、战略性地位，从而加快军队各项工作的法治化进程，努力建设一支与法治国家、法治政党、法治政府、法治社会相匹配的法治军队。②参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本，北京：人民出版社，2014年版，第27页。建设法治军队，就是使国防和军队建设的各个领域、各个方面、各个环节都有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，从制度上法律上确保党的大政方针在国防和军队建设中的有效贯彻；就是创新发展依法治军理论和实践，着力构建系统完备的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系，提高国防和军队建设法治化水平，为实现强军目标提供重要引领和保障。党的十八大以来，我军深入推进依法治军从严治军取得显著成就。一是明确提出依法治军从严治军是强军之基；一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队；军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化。强调指出依法治军的根本原则是坚持党对军队的绝对领导，依法治军的根本标准是提高部队战斗力，依法治军的根本途径是运用法治手段管人管事管权。二是构建完善的中国特色军事法治体系，主要包括覆盖全面、有机统一、科学有效的军事法规制度体系；党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的军事法治实施体系；涵盖党内监督、层级监督、专门监督、群众监督的军事法治监督体系；理论科学、队伍过硬、文化先进的军事法治保障体系，形成一整套符合军队建设特点规律、适应依法治军从严治军要求的体制机制，不断提高国防和军队建设法治化水平。①参见中央军委法制局：《新形势下深入推进依法治军从严治军的行动纲领》，《解放军报》2014年11月30日。三是构建严密的权力运行制约和监督体系，主要包括纪检监督、巡视监督、审计监督、司法监督。这些成就的取得，为建设法治军队奠定了基石。

建设法治军队是建设法治国家的有机构成和显著标志，也是建设法治国家的重要任务和基础工程。如果说国家全面深化改革，加快实现中国梦的重要保障和主要标志是全面推进依法治国，建设与富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国相适应的法治中国，那么军队全面深化改革，实现强军梦的根本保证和主要标志就是全面推进依法治军，建设与法治国家相适应的法治军队。建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的法治军队，既是建设法治国家的题中应有之义，也是建设法治国家的重要战略支撑。有了与法治国家、法治政党、法治政府、法治社会相匹配的法治军队，就能为巩固党的执政地位，保证人民当家作主，全面推进依法治国提供可靠保障。建设法治军队是提升军队法治化水平的必由之路。新的历史条件下，军队所处的社会环境和军队内部组织结构、人员成分、技术构成日益复杂，军队建设和改革以及军队承担的应对海洋、太空、网络空间安全威胁，遂行抢险救灾、反恐维稳、国际维和、安保警戒等使命任务日益繁重。军队内外环境越复杂、使命任务越艰巨，就越要保持高度的集中统一、严明的组织纪律、科学的管理体制、规范的运行程序，越要把依法治军从严治军的方针贯彻落实到军队建设的各领域和全过程。这就要求我们立足军队建设发展实际，健全军队法治建设统筹协调机制，加强对军队发展战略的制定、武器装备的更新、军事人才的培养、体制编制的调整、保障力量的运用、战场设施的建设和军事理论的创新等方面法治建设的统筹协调，重点解决好联合指挥、联合训练、联合保障法规制度不健全，新装备、新系统训练缺少规章、使用缺少规范、管理缺少标准等问题。只有将依法治军上升到法治军队的高度，彻底改变长期形成的以领导者个人意志为主导的工作模式，牢固确立以法治思维和法治方式为主导的工作模式，才能适应国防和军队建设发展的需要。