美国挥舞关税大棒，成功逼迫墨西哥就范

曹廷

2019年6月8日，在墨西哥与危地马拉边界附近某地，一队来自中美洲的移民试图乘坐漂流筏过河。

5月30日，特朗普在推特上发文称，自6月10日起，美国将对自墨西哥进口的所有商品加征5%的关税。除非非法移民问题得到解决，否则针对墨西哥出口商品的关税将逐步增加。随后，美国白宫发表声明称，如果墨西哥采取有效措施应对非法移民危机，美国将取消加征关税的做法。但是如果墨西哥没能有效缓解美墨边境的“非法移民危机”，美方将从7月1日起提高加征关税至10%;8月1日提升至15%;9月1日至20%;10月1日至25%。如果墨西哥不能大规模阻止经由其领土入境美国的非法移民，25%的加征关税将永久有效。墨西哥政府迅速派遣代表团赴美谈判，最终与美达成移民协议。此系美国首次以关税为“政治工具”在非经贸问题上向墨西哥施压并得手，其后续影响值得持续关注。

特朗普对墨西哥举起关税大棒

特朗普的加征关税声明在美国国内引来了众多的反对声音。美国白宫高层人士，包括特朗普的女婿、白宫高级顾问库什纳、财政部长姆努钦、贸易代表莱特希泽均反对特朗普的这一决定，担心其可能会使国会批准《美墨加协定》（USMCA）的进程更加复杂，之前一直在阻止该计划出台。特朗普这一表态还招来了美国商界的强烈批评声。由于墨西哥是美国第二大货物进口来源国，其对美出口占美国全年总进口的13.6%。加征关税将提高进口商品的价格，对美国企业和消费者的利益造成损害。美国汽车政策委员会和美国猪肉生产者协会均发表声明，强烈反对美国政府对墨西哥出口商品加征关税。此外，多位学者指出，非法移民问题并非一朝一夕可以解决，认为单凭墨西哥就可以阻止非法移民的逻辑十分荒谬。

尽管如此，特朗普仍然一意孤行，其背后有多重考量。一是试图“快刀斩乱麻”，缓解非法移民问题。近年来，随着不少中美洲国家经济、治安形势恶化，经由墨西哥入境美国的非法移民急剧增多。尤其从2018年下半年以来，来自危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多等国的大批移民为逃离贫穷和暴力，组成“大篷车”一路向北，源源不断地向美国挺近，使美墨边境的压力与日俱增。为解决非法移民问题，美国政府与墨西哥已展开多次磋商，双边关系龃龉不断。特朗普曾公开声称要墨西哥为修建美墨边境墙支付资金，并计划直接向墨西哥遣返中美洲非法移民。今年4月初，特朗普要求墨西哥阻止非法移民入境，否则将对其出口美国的汽车征收关税甚至威胁关闭美墨边境，均遭到墨西哥拒绝。2019年5月美方在美墨边境抓捕超过13万名非法越境者。5月29日，美方在美墨边境逮捕了有史以来人数最多的非法移民团体，共有1036人。特朗普借机再度将矛头指向墨西哥，试图以强硬手段逼迫其在非法移民问题上妥协。二是竞选连任为最终目的。2020年美国大选将至，贸易、移民等热点问题将继续摆上台面成为各候选人的辩论话题。特朗普为履行竞选承诺、巩固其基本盘的支持率，不惜对非法移民采取“零容忍”的强硬态度，并向墨西哥等相关国家“极限施压”，以换取选民支持。

特朗普“大获全胜”

特朗普的声明出台后，墨西哥政府面临突如其来的压力，但其反应总体低调谨慎。总统洛佩斯向特朗普致公开信称，墨西哥已尽力采取措施防止非法移民经由墨西哥入境美国，社会问题不能通过关税或强制性措施解决。呼吁特朗普加强对话、寻求从根本上解决非法移民问题。随后，墨方派遣外长马埃塞洛·埃布拉德率领代表团赴华盛顿与美方协商。经过数天谈判，6月9日，特朗普在推特上宣布，美墨已经就非法移民问题达成协议，美方“无限期暂停”对墨西哥出口商品加征关税的计划。

根据协议，两国达成四点“共识”。一是加强边境执法。墨西哥承诺采取“前所未有的措施”遏制非法移民，包括在墨西哥全境尤其是南部边境部署国民警卫队、打击人口走私和贩运组织及其非法金融和运输网络。美墨将加强信息共享和行动协调，以更好地保护边界，使其更加安全。墨西哥当局已派遣6000人的国民警卫队赴边境执法。二是启动“移民保护协议”。美国将在整个南部边境扩大现有移民保护协议的实施范围。墨西哥同意美国遣返寻求庇护的非法移民至墨西哥境内，以等待美方裁定申请庇护的结果。美国承诺努力加快对庇护申请的裁决，并尽快结束遣返程序。墨西哥政府承诺为移民提供相应的就业、医疗和教育保障。三是继续开展相关行动。如果上述举措没有取得预期效果，美墨将采取进一步行动。美墨将继续讨论关于处理非法移民和庇护问题的条件，如有必要将在90天内完成磋商并公布结果。四是推进区域战略合作。美墨重申2018年12月18日发表的声明，即双方都认识到促进墨西哥南部发展和经济增长与促进中美洲繁荣和安全之间的密切联系。美墨支持墨西哥政府与萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯共同发起的促进这些目标实现的全面发展计划。美墨将带头与区域和国际伙伴合作，建设一个更加繁荣和安全的中美洲，从根本上解决移民问题。

在这次博弈中，美国可谓是“大获全胜”。特朗普之所以敢公然拿关税向墨西哥施压，正是深谙墨西哥在经济上对美国高度依赖的本质，所以敢无视国内外一片反对声，使出狠辣手段，逼墨西哥就范。其目标明确，即让墨西哥在非法移民问题上让步，同时通过作秀赢取选民支持，为2020年大选连任奠定基础。因此，只要墨西哥做出让步，其能便达到目的，进而“顺水推舟”、收回表态。而墨西哥为保全美国市场也不得不做出妥协。据墨西哥经济秘书处统计，2018年墨西哥对美国出口3443.2亿美元，占其出口总额的76.4%;自美国进口2158.2亿美元，占其进口总额的46.5%。一旦加征关税计划落实，将成为墨西哥“无法承受之重”。

美国贸易霸凌主义给国际经贸秩序带来冲击

此次协议能否根治非法移民问题令人生疑。中美洲非法移民问题由来已久，根源在于这些国家的经济长期停滞不前、贫困率居高不下、暴力犯罪猖獗等诸多社会问题已经积重难返，使民众无法安居乐业，只有背井离乡以寻求出路。2014年奥巴马执政时期，为应对大规模涌入的中美洲儿童移民，美国政府出台了总额7.5亿美元的“繁荣联盟”计划，旨在通过发展经济以及资助执法部门打击黑帮团伙来减少非法移民数量。特朗普上台后，本着“美国利益优先”的原则，要求墨西哥承担更多非法移民问题的管理和安全责任，更在2019年3月以中美洲三国未能阻止民众北上而威胁中止对其援助。特朗普这种“甩手掌柜”的做法遭到舆论批评。只要不解决一些拉美国家存在的贫困和暴力问题，涌向美国南部边境的非法移民潮就难以根绝。还有专家认为，在边境加强警力反而会使非法移民为躲避抓捕而向人贩子和犯罪组织求助，助长其气焰，使边境安全形势更加复杂。

美国也远未彻底收起对墨西哥的关税大棒。特朗普仅表示“无限期暂停”加征关税，并未宣布彻底放弃加征，因此保留了继续施压的空间。一旦特朗普表示對非法移民问题的解决结果不满意，其仍有借口向墨西哥继续发难。因此，这次达成的协议可能只是对墨西哥的“缓刑”。且特朗普6月10日又表示，美墨就边境非法移民问题达成的协议当中，有尚未公开的条款仍待墨立法机构批准。若条款未获通过，美国将恢复加征关税。此外，墨西哥外长埃布拉德披露，墨方现有措施如果在45天内没有效果，墨将就接受“安全第三国”协议开始与美方对话。该协议要求移民在他们进入的第一个安全国家寻求庇护。这意味着前往美国的危地马拉移民可能被迅速送返墨西哥，来自萨尔瓦多和洪都拉斯的移民可能被送往危地马拉。此外，随着特朗普正式开始竞选连任，其还可能在移民、农产品、制造业等领域继续挥舞关税大棒向墨西哥要价。

可以确认的是，美国这种单边主义的做法和霸凌政策将给国际经贸秩序带来冲击。这是美国首次正式以威胁对墨西哥全面加征关税的手段作为“政治工具”来解决非经贸领域的问题。墨西哥的妥协让美国尝到了“甜头”，未来美国可能继续向更多国家使用这种谈判模式，或将对现有国际关系准则和国际秩序造成不小的冲击。