PPP模式下海绵城市建设试点城市投融资问题及改进路径研究

张 恒，郑兵云

(安徽财经大学 管理科学与工程学院，安徽 蚌埠 233030)

随着我国新型城镇化和生态文明建设步伐的不断加快，城市雨水管理和水生态可持续发展问题越发突出，城市管理部门和行业专业人员开始在理论研究和生产活动中聚焦并探寻解决问题的方法、方案。2013年12月，在中央城镇化工作会议上，习近平总书记谈到要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。2014年，住建部通过一系列举措贯彻落实习总书记在中央城镇化工作会议上的讲话精神，于同年10月颁布了《海绵城市建设技术指南》[1]，又于2015年4月与财政部、水利部联合公布了首批16个不同城市类型且具有典型地域代表性的海绵城市建设试点城市。2016年，财政部、住建部和水利部又发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，同年5月，福州、珠海等14个城市入选第二批试点城市。2018年，第一批海绵城市建设试点城市即将迎来考核期。海绵城市开始出现并活跃在大众视线中，受到全国各级政府、领导和相关领域的专家、学者、技术人员的持续关注与深入研究。

基于低影响开发(LID)理念的海绵城市是指把城市建设和发展成像“海绵”一样能够自由吸纳储存雨水的弹性体，可以较好地适应环境恶化和应对自然灾害。随着城市化进程节奏的加快，城市基础设施及工民建筑物的不断涌现，城市硬化面积不断增多，雨水不能够有效下渗而造成地表径流现象发生，使得雨水资源浪费、城市内涝、城市水污染、水资源枯竭短缺、水生态体系破坏等一系列生态问题暴露出来[2]。海绵城市通过有效的管理措施、绿色基础设施和低影响开发等一系列方法和理念在城市规划设计、基础设施建设、城区改造维护等领域进行创新，改变传统的城市建设模式。

海绵城市建设范围较广、项目数量较多、投资体量较大、运营维护成本较高、资金保障需求较强等问题，制约了海绵城市在我国的快速发展。据统计，建设1平方公里的海绵城市需投入1.6—1.8亿元，这无形中给地方政府增加了投资融资筹资负担。如何有效缓解地方经济和财政压力，开放海绵城市建设领域的市场经济化，制定配套机制政策，拓宽融资渠道，成为海绵城市建设亟需解决的瓶颈难题[3]。因此，通过对海绵城市投融资模式和政策进行梳理与研究，针对建设试点城市的主要投融资模式进行分析、比较与总结，建立多元化投融资机制和配套的经济激励政策体制，是当前新经济形势下海绵城市建设要解决的首要问题。

1 海绵城市建设试点城市投融资现状及问题

1.1 PPP模式下海绵城市的内涵

在当前城市建设理念下，城市中硬化路面、钢筋混凝土结构较多，主要依赖排水管道、泵房等灰色设施进行汇集与排水，忽视了雨水的可循环利用。海绵城市是基于城市雨洪管理角度进行规划的一种可持续发展的城市建设模式。从各地区实际情况出发，采用先进的理念、技术和方法，在工民建筑、城市道路、公园绿地、水系景观等建设项目中融入海绵城市理念，通过渗水、蓄水、净水和排水技术统筹解决城市雨水资源利用和城市内涝等问题[4]。海绵城市在国外的叫法和理念不太相同，美国采用低影响开发和最佳管理措施策略的雨洪管理系统，英国采用可持续排水系统，澳大利亚采用水敏感城市设计，它们的海绵城市建设理念、建设技术方案、基础设施、收费机制及商业运营模式都是全球领先的[5]。我国的海绵城市建设虽然起步较晚，但目前已经开启了全国范围的实践和研究热潮，主要是集中在工程建设技术及应用基础研究方面，而非工程性研究特别是投融资模式、商业运营盈利和经济激励政策等方面的研究相对较少。

海绵城市建设是提高公民生活品质、保护公民居住权益、提高城市服务质量、促进生态城市建设的一项公共服务，推进海绵城市建设势必会给产业转型升级带来新发展、新机遇和新挑战。当前新经济环境背景下，传统的建设项目融资模式遇到瓶颈，政府资金来源紧张、使用受限，而大量的民间社会资本却没有较好的投资方向。PPP模式是指政府部门与社会资本之间依托契约关系达成的一种合作状态，通过建立起公共产品与服务实现双方利益，其投融资模式如图1所示。

图1 海绵城市建设项目PPP投融资模式

从时间维度上来说，合作关系包含建设项目的策划、融资、建设和运营维护等阶段；从利益层面上来看，PPP模式中，政府与社会资本不仅需要利益共享，还需要风险共担[6]；从实际操作上来讲，政府部门应该更多地放权让利，主动承担起监督者的责任，而社会资本则需依靠自身的专业优势和商业模式来推进公共产品与服务的效率和质量。因此，海绵城市建设中引入PPP模式必能提高政府财政资金公共服务供给绩效水平。

1.2 PPP模式下海绵城市建设试点城市投融资现状

根据相关材料，如果在2020年海绵城市占比达到20%以上，海绵城市建成区面积则突破6万平方公里，增加近1万平方公里，若按照平均成本即1.6—1.8亿元每平方公里保守估算，海绵城市的投资规模将达到2万亿元的投资体量。仅以第一批16个海绵城市建设试点城市来观测，建设项目资金需求将达到上千亿元规模，而中央财政补贴金额按照三年补贴加额外奖励测算，中央财政投入占比约20%，约300亿元规模，属于中等偏上水平的国家级示范项目财政支持。因此，海绵城市建设的资金需求较大，五分之四的资本金都需要来源于社会资本或机构的支持，社会资本将成为海绵城市建设运营中投融资的重要渠道。

2015年10月出台的《关于推进海绵城市建设的指导意见》中，明确了海绵城市建设的总体要求，提出了海绵城市建设的基本原则与要求，确定了优先推进PPP模式的融资方向[7]。因此，如何充分发挥PPP模式融资的优势，使更多的社会资本涌入海绵城市建设中，将资本效益发挥到最大限度，拉动我国海绵城市建设的高速发展，是政府、专家学者和专业技术人员最应关注的问题[8]。而当前新经济形态下，海绵城市建设试点城市PPP模式资金主要依靠中央财政专项补贴和BOT融资模式。

在财政专项资金补贴方面，根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》的文件精神，对于审批通过的试点建设城市，按照城市规模与类型，采用“一定三年，分档补贴”的原则，由中央财政直接拨付海绵城市建设试点城市专项补贴，按照直辖市、省会城市、其他城市三种类型，每年分别补贴6亿、5亿、4亿。在此基础上，如果政企合作效率较高的、PPP模式达标的还将按上述补助基数额外奖励10%[9]。

我国现有海绵城市建设PPP项目大多采用BOT模式。所谓BOT，即建设—运营—转移，政府部门和社会企业签订特许协议，由社会企业或项目公司负责建设项目的投融资、建设管理、运营与维护。在特许期限内，该社会企业向项目使用者收取费用并获得合理的回报或利益，政府部门拥有对此建设项目的监督权，项目期满后，社会企业再将该项目移交给相关政府部门。因此，在试点城市项目建设过程中，结合项目自身实际情况，国家及地方政府先后出台了不同层面的投融资政策，政府和社会资本合作是推进海绵城市建设的重要方式和资金保障。

1.3 PPP模式下试点城市建设投融资问题

1.3.1 融资模式单一，融资信贷受限

目前，海绵城市建设PPP模型基本上采取依靠中央政府财政补贴、地方政府财政资金配套、社会资本及商业信贷的单一融资模式。项目融资没有根据建设项目特色与特征建立起相匹配的融资体系，未考虑到要根据城市区域差异、项目类型差别、投资建设主体不同等情况采取适用于项目的独特投融资方式[10]。单纯依靠地方政府配套资金支持以及商业贷款等方式，也会给地方财政增大负担。

1.3.2 商业模式尚未确定，缺乏可靠收益

海绵城市项目基本上属于城市公共项目，不具备盈利性或盈利性较弱。采用PPP模式的海绵城市项目收益主要依靠政府付费或者使用者付费，当前情形下的海绵城市建设项目很难寻找到依靠使用者付费为主的商业运营机制，更没有获得长期收益保障的模式体系，只能采用政府付费和政府回购的方式来维持建设项目的正常运行，从而获得一定的项目回报与收益。回报机制过于单一，使得社会资本参与的积极性不高，而且需要依靠政府付费，地方财政压力增大。

1.3.3 风险分担机制尚不完善，PPP相关方积极性不高

由于当前缺乏足够的海绵城市建设项目PPP模型的实践经验，针对PPP模式的法律法规较少，有关海绵城市建设的政府主导者、社会资本投资方、项目建设与运营方等的风险分配与风险防范措施和机制不完善，导致一些PPP项目呈现暴利或者巨亏状态，使得政府部门及社会资本对PPP项目的投资风险难以预估。社会机构和资本投资方对风险的偏好不同，其对参与PPP项目的积极性不高。

1.3.4 项目奖励性政策较少，难以调动社会资本积极性

海绵城市建设项目的商业盈利模式不太明显，加之好多城市受到地理位置、城市规模、经济发展水平、投融资环境等因素的影响，使得建设项目的收益率较低，多数依靠政府付费方式作为回报。笔者认为，建设试点城市在项目投融资阶段前期，应加大对参与海绵城市项目建设的社会资本和机构的奖励程度，除了一般性的税收优惠政策之外，还要采用多种形式的经济激励政策和制度来调动社会资本的积极性。

1.3.5 缺少成熟的PPP项目经验，盲目性建设较为严重

海绵城市相关概念已然成为了近年来我国行业内的热门话题和前沿思想，但海绵城市试点城市缺乏相关项目的实际操作经验和技能。对于PPP模式下的海绵试点城市建设，项目的社会反响测算、投融资模式、商业策划、收益分配、付费标准、风险防范等一系列问题没有具体的解决方案或理论，甚至相关部门对海绵城市建设内涵缺乏一定的了解，就盲目进行规划建设或融资，加之一些假PPP、伪政府购买服务等行为的出现，造成资源及资本浪费现象严重。

2 PPP投融资模式在海绵城市建设试点城市的改进路径

海绵城市项目的建设、推进及持续与城市发展息息相关，对社会公众的生活影响较为深远。在经济下行压力的态势下，中央和各级地方政府探寻更适合国情和地方经济发展现状的海绵城市建设项目PPP投融资模式的任务更为迫切。

2.1 加强政策引导，推动政府信用体系建设

海绵城市作为一项公益性较强的基础设施建设公共服务，社会资本及机构的参与率较低。政府作为海绵城市建设项目的主体角色要主动出击、积极诱导、发挥作用，积极宣传海绵城市建设与发展所带来的各种社会效益、环境效益、生态效益、公益效益等，这势必会带给社会资本潜在的经济效益。

海绵城市建设过程中，社会资本的参与程度主要取决于政府的积极推动与政策的大力扶持。政府作为主导者、扶持者与监督者，在PPP模式的政企合作伙伴关系中，要严格履约、积极作为、保持公信力，政府违约或者不遵守合同的情况要坚决杜绝，否则会使社会资本无法获得合理的投资回报与收益，会在社会上产生较大的负面效应，也将会影响其他社会资本进入海绵城市建设项目的积极性[11]。因此，要依靠政府信用体系法制化来约束和管理政府的信用权利与双方权责利益问题。政府信用体系法制化不仅包括上下级政府间的政策文件法制化和政府与社会企业或资本之间的合作伙伴关系法制化，还包括PPP模式中的政府职责、监督义务、政府付费机制和政策奖励等。

2.2 推行税收优惠及运营激励，构建项目回报收益体系

除中央财政进行项目扶持补贴外，各级政府可以对参与海绵城市建设的社会企业或资本采用税收减免或税收优惠等举措来增加项目吸引力、减少项目成本、提高社会机构经济收益[12]。对于纯公益性质的海绵城市建设项目，主要依靠政府进行融资；对于非公益项目和准公共产品，通过税收优惠、政策扶持和社会资本投资，采用“融资—设计—建设—运营”模式，由政府进行服务购买付费；对于具有一定的商业盈利性质和回报机制较为完善的海绵城市建设项目，可以采取收益项目抵押、银行低利率贷款、金融机构融资等方式与社会机构合作来获得项目建设资金。在项目运营阶段，政府还应与社会机构协同探索项目的商业运作模式，以获得长期稳定持续收益。如通过公园景区门票、停车场收费、景区及景观广告收益、商业配套租赁和销售等一系列举措来改进海绵城市项目附属收益保障机制，创新企业运营收费新模式，增加项目回报和收益，推动资本参与。

2.3 拓宽融资渠道，创新“PPP+”融资模式

海绵城市建设项目通常采用“谁受益，谁投资”以及“谁使用，谁付费”的模式。为此，政府首先应在海绵城市建设投融资中发挥引领作用，再按照“受益与使用”原则，建立起一系列的城市水生态保护组织、海绵城市协会、雨洪管理协会等民间组织，获得一定的城市居民捐助、社会公益及民间资本资助，减小海绵城市的投资规模，间接形成使用者付费模式。与此同时，应向海绵城市主要区域内的商业地产、商业配套、企业机构等受益方收取一定的海绵城市使用税，形成受益者付费模式，建立起各主体相关方协同的融资付费模式，将海绵城市建设从仅仅政府和社会企业参与的规模推向全社会、全员、全方位参与的新广度。

各级政府及相关机构通过银行贷款贴息、优惠执行利率、专项基金或者特许经营权项下预期收益质押等方式鼓励社会资本机构参与，使高额、长周期的资本融资变得高效、快速、便捷。同时，通过采取一系列地方公共资源补偿模式，将海绵城市建设范围内的土地、旅游、矿产、生态等资源开发权与海绵城市经营权关联起来，以此充分保障社会机构获取合理的回报和一定的盈利。

海绵城市建设项目公司的融资模式及商业运营模式一直是专业学者、投资机构及政府部门最关心的问题。就多元化的融资模式而言，一方面，政府要积极引导基金、贷款、债券、保险、信托等各类金融产品资金广泛参与海绵城市建设；另一方面，要根据地方特色、项目特点，在PPP模式的基础上主动探寻多种模式相结合的PPP融资模式，如“PPP+BOT”“PPP+EPC”“PPP+TOT”等项目运作形式，最终形成“PPP+”的投融资模式，使其在长期的海绵城市建设活动中获取更为持续的资金支持[13]。

3 池州市海绵城市建设项目投融资模式分析

位于池州市主城区的滨江区及天堂湖新区棚改基础设施项目，是池州市海绵城市建设的重要项目，主要包括海绵城市建设及市政路桥、园林绿化等市政公用基础设施建设。项目采用PPP运作模式，合作期限为12年，其中，建设期2年，运营期10年。池州市政府采用“投资、建设、养护一体化+政府付费购买公共服务”的运作方式，授权池州市城市经营投资有限公司(池州城投)和社会资本共同组建项目公司，政府和社会资本共同签订《PPP协议》，由该项目公司负责基础设施的建设、运营和养护工作，政府向项目公司支付服务费用，合作期限过后再无偿移交给政府运营。本项目的投融资模式如图2所示。

图2 池州市海绵城市建设项目PPP模式

在项目总投资中，政府和社会资本的共同出资相当于本金，也是非债务性资金，项目法人不需要承担任何利息和债务。由于海绵城市建设项目资金需求较大，还需要依靠金融机构融资和银行贷款等方式来增加投资资金，此部分属于债务性资金。资金在政府、项目公司和金融机构之间流通，一方面，项目公司依赖政府向其支付服务费用和养护费用；另一方面，对于非公益性项目，在经营期间向项目使用人收费来获得收益，使得项目公司能够向金融机构还本付息。对于项目公司的后期融资贷款，不在政府的资产负债表范畴，可以有效减小政府负债率，缓解政府财政压力。另外，债权人只能向PPP项目公司进行有限追索而不会影响到投资人的资产，一旦出现风险，项目公司的设立在一定程度上能实现项目风险的隔离。

4 结语

海绵城市建设是生态文明建设在城市管理中的具体体现，是解决我国城市雨洪问题和实现水生态可持续发展的必经之路。受经济发展环境的制约，融资渠道单一、项目风险不确定、项目回报收益不明显等现状是阻碍我国海绵城市建设发展的主要问题，各级政府的主管部门应积极宣传海绵城市建设项目、主动引导社会资本参与海绵城市项目建设、明确PPP投融资各方的责任和利益、提高财政资金供给绩效来保证PPP项目各参与方的利益不受损害。通过采取加大对社会资本的激励力度、给予一定的制度支持、推行税收优惠政策等多种举措鼓励社会机构的进入以及采取多元化的“PPP+”投融资模式来保证和推动海绵城市项目建设的可持续性和稳定性发展。