新落户政策下城市医疗资源承载能力研究

李铮

摘要：本文通过对当前西安市的医疗承载能力的分析，结合西安市新落户政策，论证了当前西安市医疗资源能否满足西安市居民日益增长的就医需求，并根据西安市发展的现状，提出了相关建议。

关键词：落户政策；人才引进；医疗资源分配；城市发展

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2019）26-0004-03

近年来，众多城市通过对新落户人口的学历要求和一系列就业与创业的优惠政策，打通了落户渠道，吸引了高学历人才进行落户，为城市发展奠定了人才基础。在关注新落户政策所带来的人才红利和经济、社会效益的同时，我们也应关注在大量人口落户后，城市原有的配套设施和社会资源分配能否满足人口的需要。医疗卫生贴近民生，关乎居民的生命健康，医疗卫生资源的协调也是衡量政府行政水平的重要指标之一。在这场城市间的“人才大战”中，西安市政府通过放开普通大中专院校毕业生的落户限制、放宽设立单位集体户口条件、放宽对“用人单位”的概念界定、降低技能人才落户条件、降低投资纳税落户条件、降低买房落户条件、降低长期在西安市区就业并具有合法固定住所人员的社保缴费年限等政策，吸引人才落户。落户新政实施的第一年——2017年就迁入25万人，创历年来新高。根据西安公安局数据，仅从2018年头两个月，西安市迁入人口总数就达约14万人，其中人才引进、大专以上的学历落户人员占学历新落户总人口的63%，这表明未来西安市的人口迁入形势基本良好，落户新政的成效显著。

西安市人才引进政策初具成效，在城市人口显著增加的同时，城市的医疗卫生设施也应满足城市人口数量增加后城市居民的需求，为城市居民提供良好的就医环境。随着政府对医疗资源的关注，医疗卫生投入的不断增加，相应医疗卫生的配套设施不断健全完善，医疗机构的数量不断增加，医疗卫生行业的从业人数也与日俱增；但随着西安市人口的增加，以及西安市作为西北地区医疗资源的优势地区，每年的就诊人数也在不断增加，西安市的医疗卫生资源能否满足当下西安市城市居民的需要。本文将对西安市当前的医疗资源状况进行研究，通过研究西安市的医疗卫生机构、医疗卫生从业人员以及各区县的医疗卫生资源分配状况，结合西安市的未来发展战略以及当下人才落户政策的现实情况，分析当前西安市的医疗卫生状况是否满足当前人口背景下的西安市民的需要，并对当前西安市的医疗卫生状况提出切实可行的建议。

一、西安市现有医疗资源承载能力分析

（一）住院床位的分析

住院床位是体现医院医疗水平的重要指标。通过对西安市近年来整体住院床位相关情况的分析，对西安市医院的住院人数、出院人数、床位数以及床位使用率进行总结，可以发现，近五年来，医院床位数不断增加，医院接診能力不断提高，这得益于政府在医疗卫生事业投入上的逐年上升。但不能忽视的一个趋势是，在每年扩大医疗卫生财政支出和增加医院床位的同时，床位使用率基本维持在87%左右（见表1），这意味着床位使用率并未出现因服务设施增加而下降的情况，表明每年增加的住院床位基本与住院就诊人数的上升相同步；较高的床位使用率也意味着西安市的医院病房处于近于满负荷的状态，住院床位的空余少，住院床位资源的调度灵活性差。另外，随着新落户政策下人才引进政策的实施和“全面二胎”政策的开放，大量新迁入的人才均处于适龄生育的年龄，许多家庭都将面临生育选择，由于生育人口住院时间较长，而综合性医院妇产科床位数量有限，以及专业妇产科医院数量较少，生育人口的增加尤其会使住院床位紧缺；同时，部分人才落户是家庭随迁落户，与人才相关的亲属会落户西安，这使得西安市的医疗资源面临居民就医意愿更加多样化的情况，这对医院的住院床位的承受能力是不小的挑战。

（二）医疗卫生人员的配套

在西安市的医疗卫生机构、医院数量、医院住院床位等医疗卫生“硬件”增加的基础上，相应的医疗服务人员的供给也应随着医疗卫生基础设施的增加有所提高。西安市拥有众多的医学院校，每年培养的医疗人才众多。西安市的医疗卫生机构的各类人员的数量近年来也在稳步上升，其中作为核心的技术人员的人数不断增加，所占比重不断升高，这表明西安市的医疗卫生的从业人员的质量有所改善，人才数量的提高基本适配医疗卫生基础设施的增加，相对能应对就医人员增加所带来的医疗卫生人员工作量的增加（见表2）。

（三）医疗卫生资源地区间分布

西安市的医疗卫生资源在不同区县的分布也有差异，主要的医疗卫生机构多集中在开发时间较早的城区，一些医疗水平突出的医疗机构均与相关医疗院校相关，如第四军医大学附属医院、西安交通大学第一附属医院等，而相关院校和医疗机构相对分散，使得西安市居民就医多集中在几所医疗机构中，而部分二甲医院、甚至三甲医院的就医人数相对较少。笔者认为区县的医疗卫生机构数应该与该区县的人口数量相适应；同时，另一个不容忽视的考虑因素是：西安市作为“一带一路”的发起点，在其城市发展中对于不同区县也有不同的规划，西安市新设立的医疗机构也应根据西安市的城市规划进行调整。（见表3）

随着政府医疗卫生投入的逐年提升，西安市的医疗卫生配套设施也不断增加；通过对医疗机构、住院床位、医疗医护人员和地区医疗资源状况的分析，西安市的医疗资源目前基本能满足西安市居民的就医需求，但由于城市居民人口的大量增加和居民就医需求的多样，西安市医疗资源仍面临着巨大压力，居民就医存在潜在风险，需要根据西安市的具体情况进一步采取相关措施。

二、西安市医疗资源快速发展面临的机遇与挑战

（一） 西安市医疗资源发展面临的机遇

1.“一带一路”带来更多机会。西安市作为“一带一路”政策的起点城市，政策优势为西安市的发展带来了众多发展机会，也增强了西安市的人才吸引能力。在众多人才中，也将会有一批优秀的医疗人才落户，优秀的医疗人才既能增加西安市的医疗从业人员人数，同时也能提高西安市的医疗服务水平；借助“一带一路”政策，西安可以“走出去”，可以承办国内和国际一流的医学交流会议，加强区域间的医学交流；“一带一路”还将为西安带来大量的医疗设施投资，从而为医疗资源的发展提供资金支持。

2.西安的城市定位优势。2018年2月，中华人民共和国国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部发函支持西安建设国家中心城市，城市定位的改变对西安市的发展提出了更高的要求。作为国家中心城市，城市发展将获得更多可调配的资源，也对城市发展提出了更高标准的要求。西安市未来作为国家中心城市，将会调配更多的资源来促进发展，其医疗卫生水平也应与城市经济发展相同步，并通过中心城市的辐射效应带动西北地区整体的医疗卫生水平的进步。

3.政府支持和地区优势。随着西安市经济的发展、政府财政收入的增加，西安市政府对于医疗卫生领域的重视程度也在不断提高，医疗卫生支出占财政全年支出的比例不断上升。政府的支持为西安市医疗卫生行业的发展创造了有力的条件；（见表4）西安市同时具备西北地区医疗卫生资源的优势地位，在医疗硬件和医疗水平上均处于西北地区领先水平，集中了西北地区的医疗卫生优质资源。西安市医疗资源的发展也将对西北地区的医疗卫生整体水平产生辐射作用，能够带动西北地区医疗卫生资源的整体发展。

（二）西安市医疗资源发展的挑战

1.城市发展的差距。西安市作为西北地区最大的城市，也是西北地区的交通枢纽，同时也是“一带一路”的起点城市，其经济发展潜力巨大，但与同样是西部的国家中心城市的成都和重庆相比，西安市在经济产量上还与另外两个城市有较大的差距；从产业结构的分布上来看，西安与重庆和成都相比，在二、三产业的比重上，西安的产业发展不如另外两个城市发展均衡。产业发展不均衡所带来的经济发展潜力问题使得城市在吸引力上与其他城市比较弱，经济发展动力的匮乏使得政府缺少足够的财政资金落实相关基础设施建设，这对于人才的安置将会是不小的风险。

2.人口增加带来的当前医疗资源的压力。新落户政策成效显著，西安市人才引进政策作用明显，但正如上文分析，当前西安市的医疗卫生资源只能基本满足目前西安市居民的就医需要。出于城市持续发展的角度考虑，城市人才引进工作应该可重复、可持续，随着城市居民人口的不断增加，对西安市的医疗卫生资源需求不断上升，医疗卫生资源投入需要不断增加，对于医疗卫生资源软硬件的要求也在不断提高，相关城市土地规划等城市资源分配和城市治理问题也不容忽视。

3.医疗资源区域发展不均衡。当前西安市的医疗资源区域发展也不容乐观。以西安市高新技术开发区为例，高新技术开发区坐落于西安市雁塔区，作为西安市技术发展和经济结构转型的重要承载点，未来将吸引一批企业入驻，相应的企业相关人员也会在西安落户；近些年随着高新技术区的发展，雁塔区的房地产行业发展迅猛，开发楼盘不断增多，未来势必会容纳广大市民入住，来缓解在新落户政策下的迁入人口增加所带来的住房压力，但相应地区的医疗卫生配套设施并未到位，这也为落户人口的安置带来了潜在风险。影响西安市医疗卫生质量的另一个因素是医疗资源在城际间过于集中。西安市的公共医疗卫生拥有西北地区相对优质的医疗资源和条件，这使得西安市的医疗卫生体系不仅要满足西安本地区居民的就医需要，还要满足陕西省其他地区、甚至西北地区人口的就医需求，这样的情况很大程度上挤压了西安市居民的就医空间，影响了市民的就医质量。

三、推动西安市医疗资源快速发展的对策建议

高学历人口的迁入和落户，确实为西安市带来巨大的发展前景，但不能仅以高学历人口的迁入数量作为衡量相关政策是否有效的标准。城市的相关资源能否承受大量人口的迁入，高学历人口的落户能否顺利安置，充分发挥人才优势，才是衡量城市发展是否成熟的重要因素。在此过程中，西安市政府的相关部门应切实履行好自身所承担的相关职能，结合现实发展的现实情况，为广大人民提供优质的社会配套设施，为高学历人才助力西安城市的发展创造好有利的条件。

由于医疗资源的统筹建设和分配主要由政府负责，政府的投入是医疗卫生事业发展的重要保障；而政府的投入又建立在城市经济发展的基础上，所以城市的经济实力对于当地医疗和教育资源的建设和发展尤为重要。西安作为“一带一路”的起点，具有重要的战略地位和经济地位，将会拥有巨大的经济机遇。西安市应把握好此次的战略发展机遇，推动城市经济发展模式的转型，形成依托高新科技、金融、消费产业、第三产业、制造业等多方面的良好的经济发展循环模式，打造“大西安”都市圈，推动西安的整体经济发展水平。

进一步健全和完善促进基本公共配套设施均等化的公共财政体系。政府各部门要更好地调整好职能划分，构建和完善对应的权责体系。健全各个区县的税收体系，使得各区县有实力为居民提供良好的基本公共配套设施。在城市整体发展的基础上获得更多的财政收入，增加财政提供优质公共服务的实力，并将财政支出更多地投入到维护社会公平和满足人民需求当中，从而推动和谐社会的建设。

继续增加医疗卫生财政支出，提高医疗卫生财政支出占全年财政支出的比例，加强医疗卫生资源的硬件建设，建设并扩建医院，增加医院床位数量，更新医疗设备，在“硬件”上为居民的医疗卫生需要提供保障，同时，借助财政手段对于公立和私立的医疗卫生机构进行引导，为居民提供更多的就医选择。在新迁入人口不断增多和本地原有居民的就医需求不断增加的条件下，“硬件”建设的同时也意味着医院在医疗人员的配备和运营资本等“软件”方面投入的增加，方便居民就医条件，通过网络信息技术简化居民就医过程，解决居民“挂号难”、“就医难”等实际问题，同时也需增加对医疗卫生从业人员水准的重视程度，严格医疗卫生行业从业的准入标準，加强医疗卫生行业人员的培训，鼓励不同医疗卫生结构从业人员之间的交流和学习，鼓励更多的具有医疗卫生相关高学历人群在就业时选择医疗卫生行业，提高医疗卫生从业人员的从业水平，保障居民的就医质量。

西安市的医疗卫生机构的继续建设要结合西安市不同区县的人口状况和发展状况，对城市未来发展的重心地区和相关设施不健全的区县进行倾斜。对于未来可能承担大量人口入住的区县进行财政投入，提前为人口落户做好准备；同时，通过区县间的医疗卫生资源发展的均衡和医疗卫生资源的流动，调节发展历史较长区县的医疗卫生资源的压力，改善不同区县的就医市民的就医环境。

解决医疗资源过于集中的问题，首先需要协调整个西北地区的医疗大环境，要以西安为中心，围绕西安打造西北地区的医疗交流体系，开展医疗人员和医疗资源的交流活动，促进西北地区整体医疗水平的提高；提升基层卫生机构的服务水平，增加对基层医疗卫生从业人员的培训，增加社区卫生机构数，使其能为居民提供基本的医疗服务和医疗资源，以便缓解医院患者的就医压力；协调医疗资源分配，减少因优质医疗资源过于集中导致的患者集中到大型医院的现象；医疗资源和基本卫生设施的建设速度要与城市发展和人口增长速度相匹配，扩大卫生公共资源的覆盖面，以满足居民需求。