中国参与北极治理的政策话语活动研究——基于政策话语理论拓展的视角

云宇龙

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

中国作为近北极的“利益攸关者”，具有包括科学考察研究、航道开通利用、生态环境保护等在内的一系列北极国家利益。近年来我国通过加强北极科考、深化北极治理国际合作、提升北极事务参与能力等，有效地维护了我国北极国家利益。然而不可忽视的事实是，当前我国参与北极治理的政策话语权比较有限，严重制约了我国北极国家利益的可持续实现。这亟需我们借助现有的理论工具，直面中国北极治理参与中的现实危机，以推动我国北极事业的发展，更加有效地维护和实现我国北极国家利益。

一、政策话语理论拓展及其适用性

(一)政策话语及其理论拓展概要

话语活动是公共领域活动的基本要件，有关公共价值、公共利益、公共目标等的阐释、传播、交流、认同等活动均需要以话语为载体来实现，以此为基础形成了一种话语政治。正如哈贝马斯所言：“政治对于共同生活的调节，越来越依赖于民主法治国家中的话语组织，越来越依赖于公民社会和政治公共领域的交往过程”。[1](P200)如何在交往互动的过程中发挥话语及其活动的积极作用，进而实现共同利益，成为公共领域生活合理化的主要命题。在作为公共领域重要组成部分的公共政策领域，同样存在着大量的话语活动，政策话语分析也成为公共政策研究的理论工具之一。公共政策话语系统，包括作为语言符号的公共政策话语和围绕话语符号信息发出及传播的公共政策话语的说出、解释乃至宣传活动。[2](P1)话语本身的内容及其符号作用、话语传播的对象与途径、话语活动的目标与效果，构成了政策话语分析的主要内容。总的来看，政策话语是政策及政治主体阐述一项政策计划的意图、目标和理想的总和，它作为一种行动指南，可用于确定所应用的概念和规范，明确所要解决的问题，解释所采用的方法，创建可运用的政策工具等。[3](P243)政策话语活动就是围绕所确定的政策预定计划、行动指南等开展政策实践，以实现政策意图和目标。

事实上，全球化时代公共政策已经不仅仅只包括“对全社会价值进行权威性分配”[注]美国政治学者戴维·伊斯顿(David Easten)认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”，这种理解隐含了一个最基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。转引自谢明主编.公共政策分析(第2版)[M].北京:首都经济贸易大学出版社,2015:5-6.的国家内部政策，还包括主权国家通过一系列的外交决策与执行活动以维护海外利益的对外政策，这是针对国家内部治理公共政策的延伸和补充内容。因此，政策话语在主权国家实现海外利益的对外政策过程中同样具有解释力，主权国家立足本国正当合理的利益需要向外界阐述特定外交政策的目标、主张和价值等，以获得其他国家的政策关注、理解和认可，并在持续的对外政策行动中获得一定程度的政策话语权。在这个过程中，话语把身份的表象和对外政策联系在一起，话语产生了身份，身份和政策相互影响，对外政策取决于对身份的表述，身份同时又通过政策的形成和合法性而得到建构和再造。[4]国家对外政策话语的有效性除了直接受到国家身份的影响，还与国家综合国力强弱、国家在特定对外政策领域的利益诉求程度、国家试图掌握特定领域政策话语权的意愿和决心、国家对外政策的合理化水平及其面临的内外部环境等因素密切相关。将政策话语理论拓展到国家对外政策分析领域，可以为我们分析以国家利益为基础的国际政治与政策活动提供一个可行视角，有效把握国家对外政策活动中的话语因素。

(二)政策话语理论拓展分析视角的适用性

中国参与北极治理是中国参加国际事务活动的一部分，也是中国对外政策在北极事务参与中的运用和体现。其中政策话语活动是中国北极事务参与过程中比较常见的活动，最明显的例子是中国申请成为北极理事会永久观察员国的历程，从2006年开始申请到2007年成为“特别观察员”，从2012年的再次申请到2013年5月被正式接纳为北极理事会正式观察员国。这实质上就是一个政策理念优化并获得外部理解与支持的成功的政策话语活动过程。我国这一北极治理身份的获得，与长期以来我国秉持合作共赢的外交理念、开展灵活的外交政策实践、深化与北欧国家的多领域、多层次合作密切相关。我国要在北极治理中发挥更具建设性的作用，离不开获取更多的政策话语权，并在此基础上深化与其他北极事务参与国家的政策实践合作。因此，政策话语理论拓展分析视角适用于中国北极治理参与中话语活动分析，主要表现在以下三个方面。

第一，中国北极治理参与是国家对外政策活动的组成部分，政策话语活动分析可以作为我们研判北极治理形势、评估北极事业成效的一种思路。主权国家参与北极事务是建立在国际机制与国家实力基础上的竞争与合作行为，具体表现为各国在北极事务参与过程中政策话语权力的分配、更迭。我国要在北极竞争与合作并存的局面中，正确认识我国现有政策话语活动与权利现状，找准加快推动我国北极事业发展的切入点。

第二，中国参与北极治理的重要目标之一在于维护与人类北极共同利益相一致的国家利益，主要涉及安全进出、科学考察、开发利用、持续保护等方面的具体利益。政策话语活动分析可以作为我国获取北极治理话语权、维护北极国家利益的一个工具。不同北极政策话语的背后是不同的北极国家利益诉求，对这种差异化的话语及其诉求进行分析，有利于借鉴其他国家的北极政策经验，帮助我国尽快融入北极治理的核心话语圈，增加实现我国北极国家利益的政策选项。

第三，中国参与北极治理需要自然科学与人文社会科学共同的理论支撑，政策话语活动分析可以作为我们研究中国北极治理参与目标、理据及路径等的一种补充。各国的北极人文社会科学研究成果最终还是要服务于本国北极政策的制定、实施和完善，北极考察与科学研究的话语权直接关系到国家在北极事务参与中的地位。加强我国北极自然科学研究与人文社会科学研究在服务国家北极政策层面的联系，强化北极科学研究领域中的政策话语活动分析，有助于为我国实施《中国的北极政策》白皮书营造良好的外部环境。

二、中国参与北极治理政策话语活动的双重情境

政策话语分析主要有诠释和批判两种取向，前者是试图从意义维度对政策现象和政策问题进行深入阐释；后者也是从意义维度理解人们在现实中的公共交往，但更致力于揭示现实政治制度的局限性，尤其关注特定话语背后隐含着的权力结构。[5]建立在理论拓展基础上的对外政策话语活动分析，可以将诠释和批判两种取向相结合，除了阐释好特定对外政策话语活动面临的情境和问题，还要把握好特定对外政策话语背后的制度和权力因素。具体到中国参与北极治理的政策话语活动分析，就是要基于当前不同国家参与北极治理的政策话语现状以及影响其政策话语作用发挥的制度与权力因素，充分认知话语活动的双重政策情境。

(一)政策话语活动的实践诠释情境

从不同国家参与北极治理的政策实践现状来说，实质性参与北极治理的国家几乎都通过政策文本明确和阐释了本国参与北极事务的利益诉求，并通过多种平台与途径进行对外宣传和交流。特别是北极国家，出台和公布了建立在其国家利益基础上的北极政策，下表1对北极国家的主要政策文件及其公布时间、政策话语活动利益诉求等进行了归纳。从表1的内容来看，以俄罗斯、美国、加拿大等大国为代表的北极国家的北极政策目标准确、内容全面、措施到位，牢牢把握着北极治理的政策话语权力，并在北极理事会及其工作小组、国际北极科学委员会、各种北极治理国际论坛等组织和场合中，积极阐述本国北极政策主张及其核心利益。以一直在北极行动频繁的俄罗斯为例，俄罗斯政策制定者们不断远离与北极冲突及地缘政治竞争相关的话语，在北极事务中积极追求并试图取得较好的声誉，并努力减少北极资源和边界冲突的可能性，从而抵制媒体和专家们关于俄罗斯正在扩大北极圈地缘政治竞争的流行说法，以尽可能地为实现俄罗斯的北极重要利益服务。[6]其他包括英国、德国、法国、日本、韩国、印度、新加坡等具有北极理事会正式观察员国身份的北极利益攸关国家，也纷纷通过正式或非正式的场合、采用直接或间接的话语形式向外界传递有关本国北极战略与政策的理念、主张等。英国、德国、韩国分别于2013年公布的《适应变化：英国对北极的政策》、《德国北极政策指南：承担责任与抓住机遇》、《北极政策基本计划》，荷兰2014年公布的《北极地区的未来：合作还是协调？》，波兰、意大利、日本分别于2015年公布的《波兰的北极政策：关键地区与优先行动》、《意大利北极战略》、《日本的北极政策》等等就是北极域外国家近年来纷纷加强北极政策话语活动的最好证明。我国北极治理参与中的政策话语活动开展与优化应当充分关注其他国家的北极政策进展，把握政策实践诠释情境，加强北极政策话语学习。

表1 近年来北极国家北极政策及其话语活动利益诉求

资料来源：上述内容笔者根据相关报告翻译整理分析而成。

(二)政策话语活动的制度与权力情境

从影响不同国家北极政策话语作用发挥的制度与权力因素来讲，北极理事会是当前北极治理中最重要的制度架构，以它为核心的北极治理体系拥有北极事务的主导性政策话语权，并且北极理事会内部不同国家掌握的政策话语权也有较大差异。包括全球性与区域性行为体在内的国际层面的北极治理主体、北极国家与域外国家两大类在内的国家层面的行为体以及多元的社会行为体，在北极治理的不同议题的多个层面进行互动，共同构成北极事务多层治理的现实图景。[7]在北极事务治理实践中，北极理事会作为北极治理区域行为体的核心力量，既可以影响联合国相关机构的北极治理关切领域，甚至能够引导联合国有关北极治理的政策议程；也可以对北极区域内国家和其他行为体的双边和多边合作机制产生影响和作用，在一定程度上限定或约束了这些行为体的北极事务活动范围。

换言之，多元行为体的北极事务活动并不能完全脱离北极理事会的影响。在北极理事会的治理架构下，多元行为体掌握北极治理政策话语权的重要性程度大致按照下列顺序依次递减：北极八国>北极土著组织(永久参与方)>正式观察员国>非正式观察员国>其他试图和争取加入北极理事会的非北极国家。到目前为止，任何期望参与北极事务的国家与非国家行为体都还绕不开北极理事会，特别是主权国家参与北极事务的政策主张和实践行动，都须接受北极理事会制定的与北极治理身份相挂钩的权力分配和约束规则。在这种背景下，实质性参与北极治理国家的政策话语意愿和能力已经成为影响北极国家利益实现的重要条件。我国参与北极治理，应该认识到各国北极治理政策话语活动背后的关键性制度和权力影响因素，找准我国北极治理政策话语活动体系与机制构建的切入点。

三、中国参与北极治理政策话语活动的主要现状及挑战

(一)中国参与北极治理政策话语活动的主要现状

中国于1925年加入《斯匹次卑尔根群岛条约》，意味着中国平等享有在斯匹次卑尔根群岛地区的水域、峡湾和港口从事一切海洋、工业、矿业和商业活动以及在一定条件下开展科学调查活动的合法权益。这为新中国成立后，我国修建首个北极科考站(黄河站)、持续参与北极事务奠定了基础。总的来看，签署《斯匹茨卑尔根群岛条约》之后近百年间，中国对北极治理的参与经历了阶梯式的发展过程，即探索不断深入、实践不断增加、领域不断扩展、合作的层次不断丰富和提高。[8]可见，我国北极治理参与中的话语活动相对过去还是取得了较大进步。

根据政策话语理论在国家对外政策分析中的拓展思路，如果将北极治理看作诸多主权国家通过制定与执行北极政策不断参与北极事务的过程，那么我国参与北极治理也和这种逻辑基本相符，中国几十年间的北极治理实质性参与就是一个北极事务政策理念不断明晰、政策话语权逐渐增强的过程。2018年1月26日，国务院新闻办发表《中国的北极政策》白皮书，明确定位、设定目标、坚持原则、阐释主张成为这一白皮书的主要内容。该白皮书也成为目前我国参与北极治理最新的政策话语文本。事实上，在我国出台北极官方政策文件之前，我国在与北极治理相关的国际合作与交流活动中持续地向外界阐述了中国参与北极治理的基本政策理念与主张，并以比较正式的政策话语形式予以公开和确认。下表2按照时间顺序，对近年来我国以正式官方身份参与有关北极治理的国际合作交流活动进行了汇总，并摘录了有关中国阐述北极治理基本政策理念和主张内容。

表2 近年来我国参与北极事务国际合作交流活动及其主要内容

资料来源：笔者根据相关网站(外交部、国家海洋局、中国驻芬兰大使馆、中国驻挪威大使馆等官方网站以及新华网、人民网等)资料整理收集而成。

从表2的内容来看，近三年以来我国在北极国际合作与交流场合中的话语活动有所增加，话语表述的内容也更加符合我国参与全球治理的战略利益诉求。既有我国参与北极事务的国家立场与政策主张，强调中国在北极治理中的合理角色；又有涉及北极治理的域外国家间合作，形成中国与俄罗斯、冰岛、韩国、日本等国家合作参与北极事务的良好机制和态势。对表2中各个与会者阐述的中国参与北极事务政策内容和理念进行简单的词频分析可以发现，尊重、合作、互利、共赢等词语是出现次数较多的，并没有十分明确地提出中国的北极国家利益诉求，可见我国有关北极治理参与的话语活动表述还是比较审慎的。事实上，上述话语活动内容、理念及其价值取向与我国长期以来只是作为《斯匹次卑尔根群岛条约》缔约国、2007年成为“特别观察员国”、2013年成为正式观察员国的北极治理身份争取与变化过程直接相关。在北极理事会制定的北极事务参与框架和规则下，我国参与北极事务既不能在我国有关北极治理合法权益领域(中国依据《联合国海洋法公约》、《斯匹次卑尔根群岛条约》等在北极享有自由进出、开展科学考察研究、参与北极资源开发的权益)中“缺位”，也不能在北极实际事务参与过程(中国参与北极治理需要按照北极理事会规定的正式观察员国职责参与北极事务，资金投入与职责履行方式、范围等受到限制)中“错位”，更不能在涉及北极国家主权、主权权利、管辖权等问题(中国参与北极治理要求以尊重北极国家主权及其其他现有权利为前提)上“越位”。这就决定了中国参与北极治理只能是一个渐进的政策话语表达与争取过程，从无到有、从有到逐渐完善，在国家对外政策层面合理而谨慎地评估中国参与北极治理的背景，以获取更多的外部理解和支持。

(二)中国参与北极治理政策话语活动面临的挑战

尽管近年来我国北极治理参与中的政策话语活动数量上有所增加、内容上更具针对性和时效性、获得的外界认可度也逐渐上升，但局囿于我国所公布北极政策文件的时间还不长且还需要进一步的部署落实，加之外界对我国参与北极事务还存在不少疑虑、猜忌，我国参与北极治理的政策话语活动还面临以下挑战。

第一，我国参与北极治理的政策话语意识有待进一步提升。近年来我国以官方身份参与北极治理国际合作与交流活动、主动发声的次数虽然有所增加，但是从现实情况来看，不论是民间、学界还是官方，北极治理政策话语意识并不强烈或者有所偏离。社会大众对我国参与北极治理的关注度不高，有的甚至认为中国距离北极较远，没有必要花费大量人力、物力、财力来介入其中。学界对我国参与北极治理的政策研究还处于起步发展阶段，一些对策性研究过于关注中国必须想方设法、理所应当地参与南北两极事务，相对忽视了中国参与极地事务过程中的理据寻求、责任承担以及不断变化客观环境等。有关部门虽然近年来不断推动我国极地事业的发展并取得一定成就，但是相对于海洋维权执法、海洋功能区划实施、海洋资源开发等重点工作，有关南极和北极政策的统筹实施并不一定长期处在政策重点中，这制约着参与北极治理政策话语意识的提升。

第二，我国参与北极治理的政策话语内容有待进一步转化为政策行动。政策话语作为一种行动指南，除了明确要解决的问题，还应该阐明所运用的方法与具体的政策工具。从上表2的内容来看，我国目前公开的中国参与北极治理的政策理念与主张更加偏重于宏观性表述，比如阐述中国角色、追求互利共赢、倡导国际合作等等，对于在具体参与上究竟如何实现互利共赢、推动更多领域、更深层次的国际合作还缺少详细论述。哪怕是《中国的北极政策》白皮书也还是没有详细的时间表和进度安排，更不用说采用哪些具体化的方法和多样化的工具了。事实上，几乎所有国家参与北极事务均是出于实现本国国家利益的需要，并将这种需要通过政策话语表达出来并及时地转化为政策行动。只不过看哪些国家的理由和依据更充分、介入的方法和采用的工具更巧妙、表明的立场和态度更能减少外界的猜忌与疑虑。我国与其给外界留下我国参与北极治理的诸多想象空间及其可能带来的误解，不如进一步具体化我国北极政策的话语内容并将之转化为合理的政策行动。

第三，我国参与北极治理的政策话语环境有待进一步塑造。政策话语总是一定政策意图和政策利益的外在表现，外在客观环境越有利于主观政策目标，政策话语活动的效果也就越突出。令人遗憾的是，当前我国参与北极治理的政策话语环境并不太符合我国北极参与目标。美国、加拿大等北极国家对我国参与北极事务仍抱有较大戒心，一些国外媒体的报道和学者的观点进一步增加了相关国家的疑虑乃至猜忌。一些外媒往往过度简化地利用一些“中国野心”、“中国幽灵”、“阴谋”或“贪婪”之类耸人听闻的语言，描述中国参与北极发展的行为。[9]以加拿大学者大卫·柯蒂斯·赖特(DavidCurtis wright)为代表，对中国参与北极事务充满敌意，“中国政府本身似乎也不准备肯定加拿大北极主权，加拿大需要防止中国企图淡化加拿大北极主权，并应加强与北极民主国家的合作，以维护该地区的安全与稳定”，“加拿大应该向中国政府礼貌而坚决地通报，加拿大对西北地区的主权不开放讨论或辩论，对北极主权和西北航道的关注程度与中国对台湾主权的主张相同”。[10]错误揣测意图、忌惮经济与科技实力、借口主权和地区安全已经成为个别国家排斥中国参与北极事务的重要原因。日本、韩国、印度、新加坡等具有北极理事会正式观察员国的北极域外国家，在一定程度上还是将我国视为北极事务中的潜在竞争对手，不太乐意见到中国在北极治理参与中获取更多的政策话语权和实际利益。未来我国需要进一步引导和塑造有利于我国参与北极治理的政策话语环境。

四、中国参与北极治理政策话语活动的机制优化路径

本文尝试借鉴政策话语理论的拓展分析视角对中国参与北极治理的话语活动情境、现状、挑战等进行了分析，鉴于我国公布北极官方政策文件时间还不长，政策贯彻落实的过程还需要推动、效果还需要观察，因此本文只初步探讨中国参与北极治理政策话语活动机制的优化路径。

(一)建立政策话语活动的利益表达机制

中国参与北极治理受到国家利益和国际责任双重驱动，只有进一步明确我国客观的北极国家利益才能更加有的放矢地承担维护北极永久和平、稳定与安全的国际责任。因此加快建立北极治理参与中政策话语活动的利益表达机制迫在眉睫。首要的应该是强化中国北极治理参与中政策话语活动的利益意识。正如国家对外政策的落脚点之一在于维护国家利益一样，我国参与北极事务除了要在资金、技术、装备等硬件方面强化投入之外，还要在极地人才培养、战略意识提升、政策权益强化等软件方面有所突破。只有官方、学界乃至整个社会意识到我国的北极国家利益，才能有条不紊地进行北极利益识别与表达。具体而言，第一是充分利用正式的官方外交平台。我们应该以推进中国特色大国外交为契机，通过双边、多边对话交流机制，适时向实质性参与北极事务的国家表达中国对于北极参与的政策利益诉求，并注重相关国家的反映和反馈。第二是发挥学术团体访问、交流的作用。当前有关北极科学研究的合作交流活动相对较多，我国众多大学、科研机构等走出国门参与有关学术论坛、会议等，除了要解释好、宣传好中国参与北极事务的政策立场、主张之外，还应该运用科学的研究成果、详实的历史和现实依据向国际社会表明中国客观的北极国家利益，减少相关国家和国际组织的疑虑和猜忌。第三是借助民间组织对外交往的力量。全球化时代，民间力量推动的国际交往具有形式与渠道更加多样化、议题与效果更加明显而不敏感的优势。我们应该借助这种优势，引导进入北极地区开展各项活动的中国公民、组织机构等树立保护北极环境的责任意识，为更好地维护中国和其他国家共同的北极利益创造良好的外部舆论环境。

(二)完善政策话语活动的内容优化机制

对外政策话语的主要内容涉及所秉持的政策理念、所采用的政策工具、所期望达到的政策效果等，如何将这些内容完整地统合在一起并系统地展现出来，在一定程度上决定着对话政策话语活动的生命力。我国参与北极治理的政策话语活动内容还亟需具体化。当前我国参与北极事务的主要归口单位是外交部、自然资源部(国家海洋局)等机构的相关司局和内设部门，具体的政策意见内容等往往由上述相关部门制定。近年来这些部门向有关高校、科研院所等进行咨询的力度有所加大，然而与美国、加拿大等国家通过进行民意调查以获得民间意见反馈的相关项目与行动[注]比如2011年1月，沃尔特和邓肯·戈登基金会(The Walter and Duncan Gordon Foundation)和加拿大蒙克全球事务学院全球安全研究中心(The Canada Centre for Global Security Studies at the Munk School of Global Affairs)委托总部位于渥太华的EKOS Research Associates公司进行北极安全民意调查，并发布《重新思考世界之巅：北极安全民意调查》报告，该报告是基于北极九个不同地区人群中的大约9000次随机抽样调查而形成的，涉及生活质量与健康、北极面临的问题、北极安全、北极优先事项、北极国际合作、对北极理事会的国际评价等方面的具体调查内容(参看Rethinking the top of the world:Arctic security public opinion survey(Final report)[R].EKOS Research Associates inc,January 2011.)。2015年4月，诺斯研究所(Institute of the North )、戈登基金会(The Gordon Foundation)、多伦多大学(University of Toronto)等联合发布了《重新思考世界之巅：北极民意调查》的报告等(参看UArctic. "Rethinking the Top of the World:Arctic Public Opinion Survey" report,Vol.2[EB/OL].http://www.uarctic.org/news/2015/9/rethinking-the-top-of-the-world-arctic-public-opinion-survey-report-vol-2/.2015-09-30.)。这些调查报告有利于了解北极地区的民众意见，为相关国家政府部门进行北极决策提供参考。相比，我国北极事务参与中来自社会的声音并不多。因而要通过正式的和非正式的渠道，整合官方、学界、媒体、民间组织等的力量，完善有利于优化我国北极治理参与的政策话语内容来源机制。在这个基础上，不断地使我国参与北极治理的政策话语主张内容更加充实、形式更加灵活、表达更加及时，形成更加详细的、具有可操作性的政策话语内容体系。

(三)健全政策话语活动的回应机制

我国公布北极官方政策的时间不长、政策效果还有待观察，这在一定程度上影响了我们对外界有关中国参与北极治理的“疑虑论”、“威胁论”甚至“阴谋论”等进行及时有力的回应。因此，在我国北极事务参与实践中，小到个人大到相关单位等诸多主体，一方面要注重听取和收集有关国外各界对我国北极事务参与的表态、意见等，另一方面也要及时通过官方或非官方的沟通渠道表达我国的政策立场、回应外界误解和疑虑。切实加强与实质性参与北极治理国家的双边和多边交流，通过不同层次的正式对话，展示我国以负责任大国角色参与北极事务的诚意，释放我国愿意坚持正确义利观、推动构建北极人类命运共同体的善意，化解不必要的误会和争议。还要发挥公共外交主动塑造、积极引导国际社会树立客观全面的“中国观”、“维护海外合法权益”、“深化中外理解，促进政策明晰化”等的积极作用，[11]通过非官方的民间交流形式与北极国家、其他北极利益攸关国家等开展对话合作，从而不断塑造有利于我国参与北极治理的良好外部环境，合理维护我国北极政策话语权益。