论我国反垄断与政府管制的谐和

刘伟

摘要：反垄断与政府管制都是市场经济中政府干预市场的常见方式，两者有不同的干预目的和干预理念，因而可以视为相对独立、相互平行但又存在交叉的两种政府行为。欧美等域外国家和地区通过否定、豁免、吸收等形式，构建了灵活协调的反垄断与政府管制互动关系。我国在处理反垄断与政府管制之间的关系时，须注重对管制的竞争分析，减少两者之间的冲突，减少管制对竞争的负面影响，同时防止反垄断演变为管制而陷入“管制悖论”。只有当反垄断政策和管制政策相互欣赏对方的作用并携手合作时，才能达至最佳的工作状态，才能最终实现良好的市场竞争秩序。

关键词：反垄断;政府管制;政府干预;谐和

中图分类号：D9   文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2019）04-0138-11

一、引言

党的十九大报告提出要“加快完善社会主义市场经济体制”，实现“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的目标，并将经济体制改革的重点确定为完善产权制度和要素市场化配置制度。其中，要素市场化配置的基本内容就是肯定市场在资源配置过程中的决定性作用，政府应最大限度地减少对市场配置资源的干预。这就要求政府审慎地决定和配置干预市场的方式和手段，减少对市场机制尤其是竞争机制的人为扭曲。

在现代市场经济国家中，反垄断与政府管制①都是常见的政府干预市场的有效手段，两者的不同配置将对市场竞争产生不同影响。但遗憾的是，学术界对这两种干预手段之间的异同与关系并未有清晰的认识。相反，将反垄断视为一种政府管制措施的认识不在少数。①如果将反垄断视为一种政府管制，那么通过反垄断来反对和制约具有限制竞争作用的政府管制行为是否具有合理性或者可行性？这个问题值得我们认真考虑。我国《反垄断法》专门对行政垄断的规制作出了规定，为我们认识和处理反垄断与同为政府权力运用的管制之间的关系提供了基础。但政府管制本身无疑更复杂，其也有维护公益的正当性，因此，在处理反垄断与政府管制之间的关系时，尤其是破除政府管制对市场竞争的负面影响时，需要更高的智慧和决心，以达至各方利益平衡。同时，我们也要看到反垄断执法所呈现出的管制化倾向，[1]70-83以及由此带来的影响。欧美等国家和地区不仅反垄断法制发达，同时也存在着严格的政府管制，两者相得益彰，但其在早期处理反垄断与政府管制的关系时，也出现了一些问题，而这些问题的存在与解决给我们审视我国协调处理反垄断与政府管制的关系提供了宝贵借鉴和经验。总结和借鉴欧美等国家和地区中处置反垄断与政府管制之间关系的经验，对于我国构建合理的反垄断与政府管制关系体系，减少两者冲突，提高两者实施效率，具有很强的理论和实践意义。

二、关于反垄断与政府管制的关系探讨

在现代社会，通常认为市场是通过法律制度来构建的，不存在不受政府干预的市场。政府是市场运转的前提，通过产权界定、契约机制、责任机制等方法来维持市场的运行。因此，政府并不在市场之外，而在市场之中，是市场固有的构成性要件。“没有国家通过强制执行某些义务，并在必要时凌驾于私人协议之上，提供最低程度的秩序和安全，那么任何社会都不可能存在。”[2]3在构建市场的过程中，政策制定者寻求促进一系列的经济、政治和社会目标，既包括市场竞争，也包括消费者保护、公共安全、环境保护以及私人权利的合理抑制等內容。反垄断和政府管制就是实现这些目标的有力手段。

反垄断与政府管制都是广义上的政府干预市场的形式，因而在实施的过程中具有一定的相似性。从实施机构方面来说，反垄断实施机构（例如司法部、联邦贸易委员会、公正交易委员会、欧盟竞争总署等）与承担管制任务的其他政府部门并没有明显的区别，都是按照一定的行政体制所建立的科层制官僚机构。例如美国从事反垄断的联邦贸易委员会和从事管制的州际商业委员会、联邦通信委员会等有着极大的相似性。而在欧洲，欧盟委员会更是集反垄断执法权与政府管制权于一身，既负责反垄断执法，也负责对银行、电信和能源等行业部门的管制。德国虽设有专司反垄断之职的卡特尔局，但仍属于科层制的官僚机构。就执法权限而言，一些反垄断实施机构与管制机构一样，享有检查、查封、冻结和扣押的权利。因此，有学者认为，反垄断本身就是经济管制，其实质是对某些经济关系的管制，如固定价格的水平协议、竞争者之间联合的协议等。在芝加哥学派中，反垄断也被当然地视为是政府管制。波斯纳法官分析了1945年至1969年的反垄断案件，认为其中的监管法令都是对被告行为的持续政府管制。[3]780-782但布雷耶法官认为，反垄断法无论是在目标上还是方法上，均与经典的管制有所不同。“反垄断法所追求的是创造或维持竞争市场所需要的条件，而不是复制竞争的结果，或矫正竞争市场的缺陷。在此过程中，反托拉斯法的作用方式是消极的，即通过一些高度概括的规定禁止某些形式的私人行为。它们并不积极地要求企业以某种具体的方式形式;……只有在极其罕见的情形中，反托拉斯法实施机关才会创设原属于经典管制典型特征的，详尽的积极性法律义务。”[4]231布雷耶教授对反垄断属性的这一认识非常重要，他深刻洞悉了反垄断与政府管制之间的差异。反垄断法和政府管制在很大程度上是市场干预的独立机制，但这些机制的适用范围重叠，相互之间有相当大的实质性互动。因此，尽管反垄断法和政府管制可能包含不同机制，但它们之间没有明确和绝对的区别;相反，他们之间存在组合更加复杂和多面关系。[5]3在奥格斯的知识谱系中，工业化社会被分为两类具有紧张关系的经济组织体制。一类是市场体制，权利是由私人而非国家来实施，私人可以自由地追求各自的经济目标。另一类是社群体制，其目标是纠正市场失灵以满足集体或公众的利益。在这类体制中，私人受制于国家，并被要求按照特定方式行为。[2]1-2奥格斯的理论分析为我们认识反垄断与政府管制的关系提供了视角，即反垄断本质上是一种社群体制的法律制度，但它却是维护市场体系的手段。换句话说，虽然反垄断和政府管制都追求效率以及社会福利，但两者的侧重点又有所不同：反垄断的价值追求自由和效率，而政府管制的价值追求主要是秩序和安全。反垄断的功能预设是通过反垄断对自由市场的维护来实现经济效率和社会福利的实现，而政府管制的功能预设是管制能够矫正市场失灵。

反垄断与政府管制之间的相对独立也有着经济学的基础。成本曲线的差异在客观上导致反垄断与管制体系的分野。在经济学家看来，重工业属于成本递增行业，公用事业属于成本递减行业。两者有不同的成本曲线，不能同等对待。政府根据行业性质的不同划分采取了不同的措施：针对具有一般成本曲线的产业采取反垄断措施，而针对成本递减的行业，则采取管制措施，[6]48从而使经济监管更符合经济规律。可以说，重工业和公用事业中存在的垄断问题使得反垄断和政府管制成为同源分支，并构成公共经济法律制度这一单一框架的双重表现形式。[7]37因此，有学者指出，铁路监管和反垄断政策是美国进步时代市场体制的两大核心组成部分。一般而言，反垄断政策主要是通过分解垄断组织和监管公司行为进而达到重新激活市场的目的，但当有行业不适用反垄断政策时，国会及总统则会采取包括设定费率在内的管制政策等，用以补偿有效市场机制的缺乏。[8]50

因此，将反垄断视为与政府管制相对独立、相互平行但又存在交叉的事物，要比将其视为政府管制更为准确，也更具合理性。目前，美国反垄断执法机构也认为，反垄断的本质是执法，而非管制。[9]可以说，反垄断法是一种市场的方法，是基于这样一种信念的存在，即市场力量基于普遍存在的供需法则而相互自由作用是组织生产活动的最佳方式，能够实现最大化的社会福利。[10]94与之相反，若将反垄断视为一种政府管制，则将带来如下弊端：一、反垄断也可能难以避免地陷入管制悖论之中，即管制本身的不完美趋向于催生更多的管制，[2]337同时，管制的价值可能抵不过为此投入的成本;[11]785二、将反垄断视为一种政府管制，将导致管制丧失一套审视其竞争品质的理念、方法和程序，极易陷入自身偏执的境地。因此可以说，反垄断与政府管制之间的合理界分，也为我们通过反垄断视角来审视管制的竞争品质以及合理配置两者的实施方法提供了可能。

三、域外法上的反垄断与政府管制的互动融合

正如著名学者巴斯卡哥利亚和赖特利夫所指出的，“在演变的过程中，法律体系变得更加复杂。这种复杂性体现在法律体系所能处理的社会经济交互作用的宽度上。”[12]31的确，在后期的发展中，反垄断和政府管制在处理的社会面上呈现出交叉的现象，引起了一定的冲突，但欧美等国家和地区法通过适当的制度安排，缓和了两者之间的紧张局面，并使其共同致力于促进各自国家的经济发展。这种制度安排主要体现在以下三个方面：

（一）否定政府管制

尽管政府管制有其存在的正当性，但管制对竞争的影响也是显而易见的。数量繁多的管制措施极易扭曲市场竞争，限制市场主体的自由行为，改变供给条件和需求的决策，在保护消费者等的同时也会带来巨大的社会成本。从这个意义上来说，几乎没有一个管制行为在竞争问题上是中立的。经济管制会影响竞争，社会管制也会影响竞争。[13]10

政府管制首先带来的就是进入障碍。例如，供应商向消费者提供产品必须获得相应的资质证书，这种做法可能会改变企业的行为预期，起到阻止新供应商进入市场的作用。同时，由于不同企业的生产成本不同，产品标准和其他政府规章会提高竞争对手的相对遵从成本，迫使部分竞争对手退出该行业。[14]267另外，政府管制也为企业从事反竞争性行为提供了强大的激励，导致企业间的扭曲以及行业结构和绩效方面的严重低效。[15]934例如，对运输线路的管制，可能构成一个地域卡特尔。[16]147而價格的统一化和产品的标准化使得企业间的卡特尔协议更容易达成，任何背叛卡特尔的行为也更容易识别。[11]163更为讽刺的是，在价格管制中，政府有可能在无意中成为卡特尔的有效执行者。可见，政府管制所带来的反竞争危险是反垄断法否定管制的一个重要原因。例如，在20世纪30年代中期之前，美国法院对联邦政府和州政府的管制措施持严苛态度，常将其判决为无效。根据当时的一份统计，被美国联邦最高法院推翻的州政府立法和联邦政府的立法多达二百多项，被其他的联邦法院推翻的各种政府立法更是不计其数。[17]293到20世纪70年代，美国正式确立了“同等对待原则”，即政府机关在实施限制竞争时，与企业实施垄断、限制竞争处于同等的法律地位。[18]96例如，法院两次判定联邦通信委员会的“任何有线电视运营商服务的地理区域不得超过全国30%的范围”的规定，是对该机构法定权力的不当行使。①因此，美国政府对带来限制竞争后果的政府管制，持否定态度。同样，德国和欧盟（欧洲共同体）等先进法域自20世纪50年代开始，一改在此之前严格界分反垄断与管制适用范围的态度，将政府管制确定为审查对象，认为其存在排除和限制竞争的可能时，可以依法否定其效力。[19]64-65例如，《欧盟运行条约》第106条就规定，对于获得国家授予独占权或特别权的企业，不仅企业自身不能违反欧盟竞争规则，而且国家也不能对其实施违反竞争规则的支持措施（例如过度进行财政补贴、选择性地实施税收优惠等）。①

（二）豁免政府管制

管制是政府权力行使的方式之一，即使会对竞争带来限制作用，也不会全部受到反垄断法的否定评价。反垄断法考虑到政府管制的现实情况，通常采取一种折衷的办法对其予以处理，而最常见的方式就是对其进行豁免，从而维护政府管制背后所蕴含的经济、社会利益。

在美国，对管制行为的豁免主要存在州政府行为豁免和默示豁免两种。州政府行为豁免原则是指美国反垄断法不干预主权者选择的限制竞争政策或其本身从事的限制竞争行为。[20]50美国最高法院经Midcal案②等案件判决形成了一个较为完整的豁免标准，即“明确、肯定的表述为州的政策”，并受到州的“主动监督”的限制竞争的行为，可以得到反垄断豁免。默示豁免原则主要是依据边际分析来考虑是否对政府管制进行豁免，其中考虑的是在现有管制框架下扩大反托拉斯执法的成本收益分析。默示豁免原则的核心是，当反垄断执法提供很少，或不存在或负值的边际价值时，法院倾向于不执行反托拉斯法。例如，在Credit Suisse案中，法院驳回了原告对证券承销公司串谋集体操纵首次公开募股的反垄断指控。因为最高法院担心反垄断执法的好处可能不会超过其在证券业这一特定领域执法的成本。③在德国，《反限制竞争法》虽然取消了能源、保险以及体育业等的反垄断豁免，但仍然保留着对农业、报纸和杂志行业的反垄断豁免。

需要指出的是，由于反垄断执法的日渐强势和竞争理念的深入人心，目前能够获得反垄断豁免的政府管制越来越少，豁免的条件也越来越严格。各国政府均逐渐修改其反垄断法，将豁免范围予以缩减和限制，将原来常见的行业豁免调整为个案豁免，而在豁免之前，还必须进行严格的经济分析。

（三）吸收政府管制

管制是政府干预经济、治理社会的有效手段，有其存在的合理性，因此反垄断法也会吸收管制中的合理成分作为构建自己反垄断理论大厦的材料。可以说，反垄断中的管制手段使得反垄断执法更具效力和威慑力。目前在美国法中，反垄断中的管制措施主要是同意令的执行。同意令是反垄断执法机构寻求对兼并等反竞争行为所造成的竞争危害进行救济的主要手段，这种救济可以采取多种形式，但一般分为结构性救济措施和行为性救济措施两大类。结构性救济办法的运作方式是寻求永久分离涉及合并企业的资产所有权。因为如果这些资产由一家公司拥有，很可能被用来损害竞争和消费者。相反，行为性救济措施则允许可能的反竞争资产由单一所有者持有，但对资产的运营方式加以限制或施加条件。有证据表明，通过同意令和解的合并案件，绝大部分都是有效的。美国联邦贸易委员会在2017年1月发表的一份关于并购救济的研究报告中指出，该机构认为其对2006年至2012年的并购案件所采取的救济措施总体上是有效的。①在欧盟的反垄断案件中，同样存在着通过管制措施来落实反垄断执法的情形。例如StatoilHydro/Conocophillips合并案，StatoilHydro为减轻欧盟委员会对该项合并的反竞争关切，承诺在2010年12月31日前，以正常市场条件向买方提供汽油及柴油。②也就是说，在2010年12月31日之前，StatoilHydro向交易对方的供油价格和方式等，受到了管制。

另外，反垄断法中的必要设施理论与公用事业管制中的开放接入和强制分类计价的原理有着共通之处。霍温坎普教授认为，只要管制造成进行限制，就可形成关键设施。[11]795因此，必要设施理论在铁路、电力等公用事业领域的垄断案件中使用得较多。③而对此种限制竞争行为的救济，反垄断执法机构多是采取措施（如和解协议等）确保竞争者能平等接入该设施。例如美国最高法院在1912年的Terminal Railroad案中指出，根据反垄断法的规定，拥有铁路切换接口的企业不得拒绝提供其铁路网供其他竞争者使用，④这与管制中的强制开放接入完全一致。⑤由此可见，在确保反垄断实施的有效性方面，反垄断法本身也借鉴了管制所包含的强制措施，使得反垄断执法兼具强制性和灵活性。

（四）反垄断与政府管制谐和的域外经验

1.重视政府管制的作用

管制是现代国家管理社会的重要方式。自人类社会设立第一个现代管制机构——州际商业委员会来规制铁路以来，各国政府对经济社会的管制已经大幅拓展，管制方法与技巧也日臻成熟。经验一再表明，不能仅仅依靠自由市场力量来确保企业的激励措施始终和完全地与消费者利益保持一致，因为企业的行为是受创造利润的机会来引导。例如，只受竞争性市场力量控制的自由市场不能确保消费者不被欺骗，不会确保消费者的隐私不会被侵犯和利用。我们仍然需要管制来防范这些风险和危害。所以，“我们需要食品和药物管理局。我們需要一个消费品安全委员会。……而不仅仅是反垄断部门。”[21]也就是说，市场机制的运作可能会受到阻碍，这意味着它最终会产生次优分配;或者市场本身可能运转良好，产生的结果虽然有效，但似乎极不公平。在这种情况下，政府为了更广泛的公共利益而进行干预可能是必要的。[5]3

2.强调反垄断的优先性

与肯定政府管制价值相伴的是对政府管制从未停止过的批评，主要包括对政府管制的高成本、无效率与浪费、程序上的不公平、复杂与迟延、不受民主控制以及最终结果在根本上无法预测的责难，[4]6也会产生“谁来管制管制者”的难题！“政府能够大规模地、有计划地指导社会事务，并不意味着政府总是已经达到了这样的意识水平”。[22]155因此，德姆塞茨相信开放市场的竞争比委员会的管制过程更有效，[23]65即政府管制只是一种起预防性作用的方法，真正起主导性作用的应该是竞争。出于这个原因，绝大多数学者都更倾向于用反垄断执法来规制市场，而不是政府管制，认为反垄断是对市场失灵的适当救济，而非管制，同时也非常重视政府管制对竞争的负面影响。在论及放松管制的理论基础时，霍温坎普教授指出，对竞争和市场的信心增强，而对管制过程的信心减弱，是放松管制的主要原因。[11]783-785反垄断可以说是对政府权力的一种重新审视，即反垄断是以一种市场化的眼光来审视政府权力，仔细甄别各种政府权力的运行是否符合市场要求，是否符合竞争机制，是否能够最大限度地促进市场经济的发展。

3.辩证地看待反垄断与政府管制的关系

首先，欧美等域外国家和地区非常重视反垄断与政府管制的携手合作。美国司法部2011年的《合并救济指南》特别考虑到受管制行业的反垄断执法问题，主张与管制部门合作，避免产生包含冲突性条款的同意令，同时也提到要注意被管制领域和管制部门对反垄断救济的实际影响。例如，管制领域的存在可以使得反垄断的执行更为便利和高效。其次，要注重对政府管制的竞争分析。欧美等国家和地区在实施管制的过程中，非常重视对政府管制的竞争分析，对管制不同的竞争分析结果采取不同的措施予以应对，防止政府管制对竞争的负面影响。同时，反垄断执法也注重借鉴管制手段来实现维护竞争的目的。这些都为我国完善反垄断与政府管制之间的互动关系提供了有益的借鉴。

四、反垄断与政府管制谐和的中国进路

在我国并不存在类似美国“行业主管部门反垄断管制+专门反垄断执法”的双重反垄断模式。在我国反垄断法起草审议过程中，删除了草案中有关行业主管部门反垄断执法权的条款，确立了统一的专门反垄断机构的执法权。[24]因此，依循此种反垄断模式，在我国促进反垄断与政府管制之间的谐和，主要需要注意以下两个方面的问题。

（一）注重对政府管制的竞争分析

在一定范围内，政府管制与市场呈现负相关，即若政府管制的范围过大，则意味着市场的范围会被压缩，因而欲促进反垄断与政府管制之间的谐和，就有必要通过对政府管制的竞争分析来确定政府管制与市场的合理界限。这一方面要求政府管制必须秉持谦逊管制原则，保持对市场机制的敬畏和尊重。而另一方面，则应从反垄断端入手，加强对政府管制的公平竞争审查。对政府管制的公平竞争审查应主要包括如下内容，即管制措施是否会限制进入、控制价格、扭曲投资（导致太多或太少），或限制创新（管制批准导致延迟创新、禁止创新营销，或迫使与竞争对手按规定条款共享创新等）。[25]目前针对政府管制的竞争分析都依赖于高质量的数据信息，权衡管制的成本和收益，尤其是对竞争的负面影响，从而建立一个高品质的管制结果。对于那些具有限制竞争作用但又与国家权力行使相关联的政府管制，可以予以豁免，但必须从严把握，即必须构建对政府管制慎重豁免的条件框架，用以确保豁免的合理性：一、政府管制措施所欲达到的目标的价值超过反垄断法的目标价值;二、只有实施政府管制才能达到所欲的目标，不存在其他措施能够达致所欲的目标;三、管制措施的强度只能限于造成竞争损害的最低程度的范围内;四、豁免必须要有期限。期限限制极为必要，它能够提供机会重新评估受豁免管制的实际发展情况，并在竞争市场和管制环境发生变化时做出必要调整。例如，美国早在1943年的《电信法》中就规定，联邦通信委员会必须在每个偶数年复审所有适用于电信服务提供商的管制，以决定哪些管制不再有助于促进竞争，从而废除或修改这些过时的管制。[26]110

就我国的现实情况而言，反垄断与政府管制的外部协调主要有两方面的问题：其一，虽然我国反垄断执法体制并未采美国式的执法体制，即并未赋予行业管制部门有限的反垄断权责，但现在我国反垄断执法的一个很大问题在于负责反垄断执法机构本身就属于一个政府管制部门——国家市场监督管理总局。虽然目前我国反垄断执法机构已经对很多部门和地区通过政府行为来限制竞争的问题予以亮剑，①也取得了非常显著的成效，但具体负责反垄断执法事务的只是其中一个下属部门，其执法可能会受到长官意志、资源约束、级别不高、人员配备不足等的掣肘。因此，建立高级别的独立的人员配备合理的反垄断执法机构势在必行。本文认为，对我国现行的反垄断委员会制度进行实权化改造并由其专司反垄断执法之职是可行方案之一。一方面將反垄断委员会的决策机制改为委员表决制，按委员多数决裁决相关事项;另一方面，设立高级别的反垄断专员，具体负责反垄断执法事务，并及时向反垄断委员会主席和委员会汇报。

其二，目前，我国对政府管制的公平竞争审查主要是由行政机关负责，而立法机关的参与较少。其实在我们的现实生活中，不仅存在行政性管制，也存在立法性管制。我们的一些行业立法为具体的行政性管制提供了法律基础。因此，我们的立法机关也要参与到公平竞争审查中来，将公平竞争审查制度的构建由政府主导上升至国家主导，各级立法机关和行政机关均积极参与，协同合作。公平竞争审查制度不仅仅要确保行政性管制不对竞争产生限制影响，也要确保立法性管制措施对竞争的限制影响降至最低。公平竞争审查制度不仅要审查效力层级较低的管制型规范性文件，也要审查效力层级较高、影响较大的管制型法律文件。因为一旦高位阶的管制型法律文件与竞争政策相悖，就会衍生出源源不断的低位阶的规范性文件与竞争政策相违背。[27]105由于我国法院无权对法律文件进行司法审查，那么对管制型法律的公平竞争审查就有赖于立法机关的自我审查。因此，立法机关体系内也应分立合理的专司法律公平竞争审查之职的机构。

（二）防止反垄断演变为政府管制

促进反垄断与政府管制谐和的另一个问题是需防止反垄断演变为政府管制，这是反垄断在吸收管制时需要注意的地方。美国反垄断现代化委员会在2007年发表报告指出：美国的反托拉斯法不是产业政策，……反垄断法不是建立一个管制方案，而是建立了一个执法框架，它禁止私人（有时是政府）的限制，阻碍自由市场竞争的运作。①Peter Huber在1997年对1982年AT&T案修正后最终判决的评估中指出，过分适用行为性补救措施，最优秀的反垄断机构也可能会被降级为最糟糕的委员会，产生所谓的堕落的反垄断官僚机构，发展他们自己的知识、独特的传统、先例、程序、手续和技术词汇。[28]98-99因此，我国的反垄断执法不仅需要考虑到维护竞争、有效威慑、有效执行等目标要素，也要考虑到不同执法措施和执法强度对市场产生的不同影响。因为一些执法措施（例如行为性救济措施）中可能包含一些旨在改善竞争的管制方案。这就为我们的反垄断执法措施提出了要求：首先，结构性救济措施应该被确立为首选的救济措施，因为它们“简单、相对容易监管，在维持竞争方面的确定性很强”，并且通常避免在以后的经营过程中与政府纠缠不清。②而行为性救济措施有可能在实施过程中催生事实上的管制机构，形成一套自己的预算和规划。在我国反垄断法的实施中，需要坚持反垄断的特性，保持反垄断的执法内涵。虽然反垄断可以借鉴管制的一些具体实施措施，但需要始终铭记反垄断与管制的理念差异，避免反垄断执法演变为管制措施，以及有可能带来的弊端。其次，落实定期评估制度。尽管反垄断执法机构可以通过丰富的数据和复杂的分析工具来实施执法行动，但准确预测反垄断执法对经济的影响的能力是有限的。因此，反垄断执法机构应及时评估市场竞争的发展情况，在市场竞争情况发生显著变化时，有必要及时调整救济措施，以避免误伤市场竞争。目前，我国反垄断执法机构已经注意到这一问题。例如国家市场监管总局在2018年8月22日发布公告，解除商务部于2011年11月10日设置的通用中国与神华煤制油设立合营企业经营者集中的限制性条件。③

五、结语

任何国家的经济社会发展，都离不开政府的合理干预。作为政府干预经济社会的重要手段，反垄断与政府管制的合理配置可以实现政府对经济干预的良性互动。虽然反垄断与政府管制有着完全不同的价值取向和追求，但我们应正确辩证地看待两者之间的关系，更加注重运用反垄断的手段来维护市场秩序，促进市场竞争，在发挥政府管制作用的前提下最大限度地减少政府管制对竞争的负面影响，并防止反垄断演变为政府管制。只有当反垄断政策和管制政策相互欣赏对方的作用并携手合作时，才能达至最佳的工作状态，才能最终实现良好的市场竞争秩序。

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责任编辑：杨 炼