政府和社会资本合作模式(PPP模式)研究综述

(华侨大学政治与公共管理学院 福建 泉州 362000)

一、PPP模式的产生及其国外发展状况

(一)PPP模式的产生及其概念

PPP模式的萌芽产生于20世纪50年代的美国，一些银行利用产品贷款的形式为石油天然气等项目安排融资活动。但此时的社会资本参与的项目融资还没有开始受到人们的广泛关注，直到20世纪70年代第一次石油危机之后的能源工业的繁荣时期，社会资本参与项目融资得到大规模的发展，成为了一种国际性融资的主要手段。公共事业民营化作为一项声势浩大的政治经济运动是在20世纪70年代末，英国保守党在大选中获胜，随即以撒切尔夫人为首的英国政府实施了一系列的民营化改革，对一系列的国有资产以及公共部门进行了私有化改革。其主要做法是把国有资产出售给私人部门，从而实现国有资产从公共部门转移到私人部门。[1]

PPP模式的产生以及民营化兴起有着实践上和理论上双方面的推动。一方面，从理论的角度上，随着新古典自由主义的兴起，米塞斯和弗里德曼等人主张重新回归市场机制的作用，认为政府对于公共资源的介入过深，阻碍了市场发挥其积极性和公平性作用。[2]受这种思想的影响，民营化改革很快在英美等国政府实践的改革中找到了自己的位置并验证了其效果，并且很快得到了众多国家的青睐和选择。另一方面，从实践的角度上看，受凯恩斯主义的影响，西方国家当时正处于“滞涨”的窘迫经济状况下，在经济产量下降、物价上升、较高的通货膨胀和失业率的重压下，传统的官僚制政府及其政策面临着许多方面的危机，政府改革已经迫在眉睫。

PPP是英文Public Private Partnerships的缩写，可以翻译为公私合营、公司合作伙伴关系、政企合作、公共服务民营化等中文名称。目前，我国的政府文件中统称其为“政府和社会资本合作”。PPP在全球并没有一个统一的概念定义，各国学者分别从经济、管理、政治和法律等视角研究PPP模式，并以各自的视角对其定义。[3]虽然不同视角下的价值追求、关注领域、服务对象定位、核心问题以及对应的解决方案都不尽相同，但各视角时而互斥，时而互补，共同构成了一个多维的PPP模式整体构架。综合的来讲，PPP是指政府公共部门通过民营部门(或社会资本)或与其合作来高效地完成政府公共部门的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。即指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

(二)PPP模式在国外各国的发展现状

PPP模式起源于西方发达国家，西方等众国家在PPP模式的实际应用和制度完善以及发展等方面都领先于我们，对国外各国PPP模式发展历程以及最新发展情况进行调查和研究有助于汲取经验，进一步实现PPP模式在国内的科学发展。

1.美国民营化发展历程

美国作为一个世界大国，同时也是民营化改革的积极倡导者，美国的民营化改革具有典型性意义。[4]近30年来美国的民营化动态发展历程向我们展示了现代国家公共服务市场改革的完整图景。自1970年代末美国启动民营化改革改革至1997年，政府和社会资本合作以及政府购买等民营化行为的比重呈稳定的持续增长状态。1997年至2002年，美国的政府公共服务提供方式发生了显著变化，政府回购服务比重迅速上升甚至显著地超过了同时期政府购买服务的比重，因此1997年被视为美国民营化发展的分水岭。2002年至今，美国的民营化改革仍旧稳步发展，民营化和逆民营化之间的博弈也还在继续，不过两者的平均比重基本保持持平。[5]

表1 不同时期美国地方政府回购公共服务的情况

2.英国、德国等国家民营化发展历程

英国、德国、法国与加拿大等国家民营化起步早、PPP模式的改革比较彻底(法国与其他各国相比民营化的改革步伐表现得较为缓慢)，各国在不同的领域的民营化改革均有特色。英国的PPP合作模式于1997年开始大量推广一系列的公共服务都进行了私营外包，包括具有代表性的英国铁路部门，路轨系统的私有化在产生了各种问题后2002年政府进行了回购。[6]德国的民营化特色主要体现在能源领域，但在2007年后，地方政府建立了44个新的能源公共机构，100多项特许经营的能源配置网络和服务提供被重新收归政府手中。法国的供水服务民营化程度相对较高，但在2000年之后形势也发生了重大变化，法国的供水领域政府回购服务也呈现了显著增长趋势，在所统计的16次回购事件中，15次发生在2000年之后，而其中的9次集中发生在2008年之后，其上升的态势非常明显。

由此可以看出，政府回购服务已经成为近十多年来欧美国家公共服务提供的一种重要趋势。[7]不可否认的是，欧美各国家的PPP模式改革以及发展到了后民营化时代，即民营化的反思阶段。随着民营化过程中的一些失败案例的发生，人们不禁对民营化改革进行了反思，民营化的节省成本、提高效率和改进服务质量等优点是否能够完全发挥出作用。在摆脱意识形态的影响以及对市场的崇拜下的对公民权利以及政府责任等多方面的反思，其重要表现形式就是政府购买服务的式微与政府回购服务的兴起。

二、PPP模式在国内的实践过程及其具体形式

PPP模式在国内的实践起始于20世纪80年代中期，随着我国经济发展、政府投融资体制改革和相关政策文件出台，PPP模式经历了以下五个阶段。

1984——1993年：初期探索阶段。1984年我国成功实施第一个BOT项目——深圳沙角B电厂项目。早期项目还有广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。此阶段各级政府尚未出台相应政策，PPP项目没有公开招标环节，主要是由国外社会资本方发起。

BOT。也叫建设运营移交，它主要以使用者付费为主，项目由私营部门建设，并由其运营管理，政府允许其通过向使用者收费的方式获得合理的回报，当收费过期后一般无偿移交给政府，也是我国主要的PPP形式，主要用于新建设的基础设施项目。[7]

1994——2001年：小规模试点阶段。1994 年，我国开始进行政府投融资体制改革，国家计委(现在的国家发展改革委)、建设部先后颁布政策文件鼓励社会资本与政府部门合作建设公共基础设施，国家计委选择了 5 个 BOT 试点项目:广西来宾 B 电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。地方政府也推出了一些PPP 项目，涉及行业包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。到 1997 年国内掀起了第一波PPP 热潮。

2002——2008年：稳步发展阶段。这期间，建设部出台了《加快市政公用行业市场化进程意见》(2002 年)和《市政公用事业特许经营管理办法》(2004 年)，鼓励社会资本采取合资合作、独资等多种形式，参与市政建设。之后，国务院发布的“国 36条”(国发[2005]3 号)，再次指出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”。此阶段各地的PPP 项目大量上马，包括污水处理、自来水、地铁、开发区、燃气、路桥建设等且大部分项目是成功的，如北京地铁四号线项目、合肥王小郢污水项目。但也不乏失败案例，如北京国家体育场项目、杭州湾跨海大桥项目。

2009——2012年：短暂停滞阶段。为应对国际金融危机，一揽子经济刺激政策带动地方政府融资平台大规模投资，推动了我国城镇化建设。而 PPP 项目数量出现回落，甚至有些执行中的项目被政府提前终止。虽然 2010 年国务院出台“新国 36 条”(国发[2010]13 号)，但因为各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在，社会反响并不明显，PPP 的发展处于调整停滞状态。

2013年至今：新一轮推广阶段。随着我国经济新常态的出现，财政收入增速明显下降。而根据国家新型城镇化规划，到 2020 年我国常住人口城镇化率的目标为 60% 左右(2014 年已达到 54.77%)，由此带来的投资需求或将达到 42 万亿元⑤。近年来地方政府债务规模迅速膨胀，风险凸显:截至2012年底，有 3 个省，99 个市级、195 个县级政府负有直接偿债责任的债务率突破 100% 的国际警戒; 到 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务余额(17.89 万亿元)与 2010 年相比，年均增速29.5%，平均债务率达 60.02% ⑥。2014 年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国 发[2014]43 号)和新版预算法出台之后，地方融资平台面临转型。与此同时，以往的土地财政模式难以维持，长期以国有资本为主的公共基础设施项目投资效率偏低问题也较为突出。在这种情况下，深化经济体制改革和控制地方政府债务规模迫在眉睫，为了提高公共产品的供给质量与效率，2014 年以来，各部委连续发布了一系列政策文件，推动政府与社会资本合作项目，掀起新一轮 PPP 热潮。[9]

三、PPP模式在国内实践具体问题及未来发展趋势

(一)PPP模式在国内实践的问题

随着PPP模式在国内的持续发展以及改革开放以来我国经济的飞速发展和人民需求的不断变化，我们在享受PPP模式带给我们公共服务提供的成本降低、质量提高以及促进企事业单位改制等优点的同时，也观察到了PPP模式所暴露出的问题。主要体现在如下几个方面：

经济性损失。民营化改革以提高效率为出发点和根本特色，但是由于民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，有时政府在民营化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某种非正当手段取得了相当可观的利润，而最终公众的利益却受到了损失，远离了公共事务管理的公共性出发点。[10]

公平性问题、腐败与私人垄断问题。传统上，公共部门在公共服务的提供过程中与公民(消费者)之间是间接关系，一般不会存在差异。但在PPP模式下，公共服务中加入了市场机制单一的供求关系有可能被打破，这种情况在部分实现排他消费的领域显得尤为明显如公共交通领域以及教育领域。民营化不必然带来腐败问题，但在公私合作的过程中会增加腐败的机会，最终为服务的享受者的利益带来损害。

(二)未来发展方向建议

基于前文对国外PPP模式改革的研究，有的学者认为随着国内公共服务民营化的进一步发展，也将逐渐步入后民营化时代，政府将面临更加复杂的情况，需要以更加专业的视角去促进PPP模式的发展。同时，为了解决上述问题，展现PPP模式原本的优点，在未来的PPP模式发展过程中应该注意以下几点。

未来我国PPP模式的发展的首要目标是政府提供更全面的政策供给。因为，民营化的推行并不是意味着政府在公共服务方面责任的转移，转移的仅是通过民间功能所表现出来的成效，政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估等修正功能。[11]

要合理的发挥出PPP模式原本的优点所在，就应该明确PPP模式的有效边界。界定PPP模式的有效边界，即指应该明确哪些公共服务的供给可以由私人资本来进行，又有哪些必须是由政府公共部门单独去完成的。此边界的界定较为复杂，可从市场性(包括收益性、竞争性)、密集度和制度安排(受益者承担能力等)这三个关键变量来界定。[12]

德鲁克曾说“没有评估就没有管理”，绩效评估已经成为政府治理的重要工具，合理的绩效指标构建有利于对于PPP项目的评估以及后续PPP项目的开展。应从绩效影响分析、评估特征分析、绩效评估目标的分解、绩效评估指标的筛选与测评、指标权重的确定等五个基本环节来开展绩效指标的构建。[13]同时也要制定购买公共服务的法定流程，尝试第三方评估等多种方式。[14]