关于充分发挥人大常委会专职委员作用的对策建议

杨鹏鸣 隋志强 张升忠 黄兰松

人大常委会是人大的常设机关，在人大闭会期间行使国家权力。按照我国宪法和地方组织法的规定，人大常委会的组成人员由人民代表大会从代表中选出，是同级人大的“常务代表”。党的十八大提出了“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”的新目标。《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》（中发〔2015〕18号）提出了“优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”的新任务。党的十九大作出了要“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的新部署。这些既为新时期加强人大常委会组成人员建设指明了方向，也提出了需要认真研究落实的新课题新任务。目前，组成人员中的委员大体分为三类：驻会委员（特指在常委会机关担任行政职务的委员）、专职委员（特指只担任常委会委员，不兼任其他职务的委员）、兼职委员（特指除担任常委会委员外，还担任党群机关、企事业单位的职务或从事其他社会工作的委员），这三类委员由于所担负的工作任务不同，其发挥的作用有明显差异。本文围绕如何充分发挥人大常委会专职委员作用作一研究探讨。

一、设立专职委员的重要意义与特殊作用

1.设立专职委员是保障人大常委会依法履行宪法和法律赋予职权的重大举措。地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机构，常委会组成人员担负着立法权、监督权、决定权、人事任免表决权等法定职权，使命非常神圣，任务非常艰巨。这些职权均需要通过人大常委会会议的法定议政形式来实现。兼职委员来自党群机关、企事业单位或某个社会团体，许多还是某个系统、行业的一把手，肩负着为本系统或本行业谋利益、谋发展的重任。正是这种职务和工作的双重性、多重性，往往使兼职委员对“一府一委两院” 进行监督时，或多或少会受到部门或行业利益、自身利益的诱导和周围环境的制约，不同程度地影响他们行使职权的客观性、公正性。因此，设立专职委员，既能专心致志地从事人大常委会的工作，又能以客观公正的立场、超脱的心态，从全局、长远的角度查找问题，勇于直言，善于提出有针对性的意见和建议，敢于监督“一府一委两院”的工作，真正担负起依法履职行权的重要职责。

2.设立专职委员是适应人大常委会在同级国家机关中特殊地位的客观要求。根据宪法和法律的规定，人大及其常委会与同级其他国家机关，即“一府一委两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系，这一特殊性，必然要求全体组成人员的选配标准要更高一些，学识经验更丰富一些，能力水平更强一些，整体结构更优化一些，才能确保结构素质与担负的任务相匹配。人大工作政治性、法律性和知识性都很强，人大常委会组成人员责任重大，如要履好职，需要花费大量的时间和精力来从事人大工作。当前，半数左右的人大常委会组成人员都是兼职，而兼职委员的本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，直接影响了常委会的议政水平。因此，选择政治上坚定、专业上精湛、经验上丰富、精力上充沛的同志担任专职委员，既有足够的时间学习宪法、法律和有关政策，学习经济社会等方面的专业知识，又有足够的精力深入实际进行视察调研，密切联系人大代表和群众，掌握社情民意，为开好常委会会议作充分的准备，才能确保常委会的议政水平和会议质量。

3.设立专职委员是解决人大工作突出矛盾，提升常委会工作效率和水平的必然选择。当前，中国特色社会主义进入新时代，国内外形势正在发生深刻复杂变化，人大工作任务越来越繁重。按照法律规定，人民代表大会会议一般是每年召开一次，少则几天，多则十几天，人大常委会会议通常每两月一次，一般在三天左右，会议少、会期短，审议决定的事项却多，人大工作任务的重要性、繁重性与人大运行的简便性之间的不适应，已成为制约人大工作质量的突出矛盾。由此导致各级人大及其常委会没有充足的时间和精力进行广泛深入的调查研究，不能对“一府一委两院”的重要工作进行较为细致的监督，也不能及时收集、准确掌握各级人大代表和人民群众的意见建议，从而无法最大程度地发挥人大的制度优势。因此，要有效地发挥人大常委会的各项职能，必须着力提高人大常委会专职委员的比例，充分发挥专职委员的专业优势、议政建言优势和智囊参谋优势，形成一支愿议事、会议事、敢议事、议好事的专职委员队伍，才能提升常委会工作效率和水平，真正完成好党和人民交付的重大使命。

二、专职委员的发展历程与履职现状

改革开放40年来，中国特色社会主义制度不断完善，民主法治建设不断迈出新的重大步伐，人大制度建设和人大工作取得一个又一个的重大进展。其中，专职委员也经历了从无到有、从初步探索到不断完善的历程。

1987年10月，党的十三大报告提出“逐步实现委员专职化”的思想，自此，各级人大开始了在常委会组成人员中进行专职化试点的探索。1998 年上海市人大选举原华东政法学院孙潮教授为特别专职委员，2000 年增加为 2名，2003 年增加为 5 名。接着广州、乌鲁木齐、大连、北京、郑州、济源等地人大常委会也纷纷开展设立专职委员的试点工作。2003年十届全国人大选举出了李连宁、何晔晖、信春鹰等 19名专职委员，不仅年富力强，而且都有相当的专业背景，10 位是各大部委的司局级官员，另外 9 位则是学界精英。2008年十一届全国人大常委会专职委员人数得到进一步增加，为地方各级人大常委会作出了示范引领。

青岛市人大常委会是设立专职委员较早的城市之一，始于1998年，十二届人大常委会有专职委员4人，之后十三届有3人、十四届有2人、十五届有3人、十六届有5人，17人中除了两名委员是由政府部门的副局级干部调为人大常委会正局級委员外，其他15人均为政府部门的正局实职领导干部，在本领域本行业造诣较深，成绩突出，贡献较大，群众威信高，担任专职委员之后能围绕全市的重大问题和人民群众普遍关心的问题进行调查研究，为党委和政府建真言、献良策，发挥了重要作用。

各级人大常委会开展专职委员试点以来，虽然收到了良好效果，有力地提升了常委会的工作效率和质量。但仍存在许多不足，主要表现在以下方面。

1.结构比例不够合理。一是年龄偏大。专职委员的平均年龄在55岁以上，干一届就得退休，造成专职委员齐上齐下。如青岛市五届人大常委会中的17名专职委员平均年龄为56.8岁，基本上干了一届就退休，影响了人大工作的连续性。二是占比偏小。各地人大常委会的专职委员占组成人员总数的10%左右，占代表总数的1%左右，没形成一支强有力的专家型工作团队。三是专业偏窄。目前，在选择专职委员时，考虑更多的仍是政治素质和转岗需要，专职委员的职业构成和知识结构、能力结构尚未引起足够重视，缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验的人才、既懂财政金融知识又有丰富经济管理工作经验的人才、既精通人大理论又有人大工作实践经验的人才。

2.职责任务不够明确。设立专职委员是一项新探索，各地人大在专职委员如何履职上仍处于摸索之中，没有形成完备有力的支撑体系。首先，专职委员的功能定位不清晰。目前，各级人大对专职委员定位是什么？有哪些工作职责？应发挥哪些作用等，没有进行具体界定，专职委员普遍对此感到茫然。其次，专职委员的工作关系不明晰。专职委员与常委会整体、主任会议、各工作机构的关系没有明确界定，不是一个独立的履职层次，夹在几者之间，处境尴尬。第三，专职委员的工作任务不明确。专职委员应该承担哪些任务，谁负责向专职委员下达任务，谁负责日常管理考核不明确;工作成果的效力如何体现，如何进行转化等不明确。

3.工作动力不够强劲。从工作岗位上看，把在党委政府工作多年、普遍有实权的部门一把手，转为人大常委会专职委员，给干部心理上造成了“在人大工作意味着退居二线”“应多种花少栽刺”的负面影响。从工作精力上看，年龄偏大的专职委员基本上没有晋升机会，心理上较为失落，工作上原动力不足，影响了反映民情社意、为民请命、为民执政的干劲。从工作内容上看，人大常委會工作的法律性强、程序严密，专职委员换届后，新成员必须花大量精力，从头开始摸索，熟悉有关业务。年龄偏大的人，其精力与接受新信息、新生事物的能力较年轻人来说要慢，思考问题、开展工作乃至作出决策，喜欢凭经验，在某些时候会影响人大常委会决策的准确性、创新性。

4.保障体系不够健全。从工作上看，目前专职委员除担任常委会委员外，普遍担任一个专门委员会的副主任委员，虽然职位高，但缺乏一个为专职委员工作提供服务的机构和人员，属于“光杆司令”，工作起来困难较多。有任务时与相关工作机构混在一起干，没有任务时处于自己找活干的状态。从生活上看，许多地方人大常委会专职委员除组织关系外，其编制关系、工资关系仍在原单位，各种福利待遇仍由原工作单位保障。

产生以上问题的主要原因有以下几方面。

一是思想上重视不够。从根本上讲，是对人民代表大会制度的认识不到位，没有从根本政治制度的高度来充分认识人大制度和人大及其常委会工作的重要性，口头上说人大是“一线”，实际上在安排干部时仍把人大当“二线”，因而，没有下大功夫研究如何优化人大常委会组成人员的结构，只是把人大常委会作为安排即将退休的老干部的一个重要去处，没有把年富力强有法律知识又有工作经验的干部安排为专职委员，从源头上为提高常委会的工作质量奠定坚实基础。

二是工作上安排不紧。由于专职委员人数少，年龄普遍偏大，力量相对薄弱，因而在工作任务安排上没有作为一支独立的力量加以重视，专门进行研究部署。专职委员在工作上与常委会融合得不紧，任务量小，工作不饱和，有劲没地方使，有被冷落的感觉。通常只是在主任会议和专门委员会会议上听听专职委员对具体审议议题的意见，在常委会会议上由专职委员就相关议题向大会报告初步审议意见，在如何发挥专职委员的“专职”“专业”“专家”优势，在专职委员相互之间如何协调配合、如何发挥整体作用等方面研究不够，没有破题。

三是交流上渠道不畅。从专职委员的配备来看，普遍是将年龄大的资格较老、干几年就退休的领导干部，派到人大常委会担任专职委员，还没有进入人大工作几年后又交流提拔到党政机关去任职的。由此造成了党委政府的实职领导干部不愿意进人大常委会来工作，较为年轻的干部进来后又很难交流出去任职，影响了干部的工作积极性，以致人大在财政预算、审计、法律等业务性较强的领域引进不了急需的高级专业人才，弱化了监督力度。

四是保障上力度不足。由于缺乏相应的制度安排，造成专职委员的工作与保障脱节的格局，使专职委员享受不到与驻会委员相同的待遇，得不到应有的组织关怀，存在不少后顾之忧，在心理上产生失落感，在一定程度上也影响了其履职的责任心进取心。有的委员反映，我们的工资关系、体检等保障不在人大，感觉自己不是人大人，因此在工作上不便多说、不能多说、不愿多说。有的委员反映，我们工作与保障脱节，回原单位填各种报表、办理具体事时总觉得是在给原单位添麻烦，感觉很不好意思，没事不能去，有事也是办完就得快点走，心里很不舒服。

三、充分发挥专职委员作用的对策建议

各级人民代表大会是国家权力机关，其权力行使具有经常性、广泛性、根本性、严肃性等特点，其权力行使的主体也应具有相当的专业性。通过科学选配专职委员，并不断提高常委会专职委员的比例，一方面可以弥补代表兼职性缺陷，化解人大任务的繁重性和人大运行的简便性之间的矛盾，使委员把精力全部投在人大工作上，能有效提高常委会的整体实力。另一方面又可以使组成人员具有相对超脱的优势，能避开其他职务的束缚和局限，从职业的角度考虑问题，以客观公正的立场和超脱的心态审议各项议题，积极查找问题，踊跃献策建言，提出有针对性的意见建议，有效提升人大常委会的工作质量和效率。

1.科学界定功能定位。建议全国人大常委会加强顶层设计，结合各地人大的探索实践，从法律层面研究制定地方人大常委会专职委员的功能定位和任职资格、产生方式、设置比例、工作方式、主要任务、享受待遇等具体规定，明确界定专职委员与常委会整体、主任会议、各工作委员会及工作机构的关系，以推动各地人大常委会设立专职委员的规范性、系统性、严肃性。同时，组织地方人大常委会开展试点探索，研究制订常委会组成人员专职化的具体实施方案，确定任务书和时间表，以硬性措施加快推进地方人大常委会组成人员专职化步伐。

一是明确功能定位。专职委员是常委会履职的一支重要力量，是在主任会议领导下，在相关工作委员会及工作机构和办公厅（室）的支持配合下，独立或集体完成主任会议交给的工作任务，承担专门委员会的部分工作，并在常委会会议上和专门委员会中发挥重要作用的特殊履职群体。其工作成果通过两方面来体现：对于常委会的重要审议议题，可由专职委员牵头提出初审意见;对于专门委员会的审议议题，可由专职委员事先牵头进行深入调研，形成书面材料，在分组审议中作重点发言，将专职委员的“虚位”做实。二是理顺工作关系。专职委员除担任常委会委员外，根据专职委员的特长，分别担任1～2个专门委员会的副主任委员职务。在专门委员会中发挥领导和专家作用。相关工作委员会的工作机构和办公厅（室）围绕专职委员承担的具体工作任务，提供必要的支持帮助和工作服务。三是明确活动形式。专职委员牵头承担主任会议交办的任务时，可单独完成，也可以几个专职委员集体完成，由常委会办公厅（室）协调相关工作委员会及工作机构派人参加，提供相应服务，并由办公厅（室）予以保障。

2.建立健全机制。一是优化人才结构。相关机关、组织应摒弃人大干部“二线”的惯性思维，不能把专职委员作为安排、安置党政部门即将退职人员的地方，应精心选配专职委员，吸收经济、法律、社会管理、教育、科技、文化等方面的不同层次、不同类型的优秀人才，形成组成人员之间知识结构、能力结构互补，以保证集体议决重大事项所需。二是打破职级限制。应突破专职委员转岗平调的思维惯性，可将党政机关和企事业单位中热爱人大工作，45岁以上年富力强，有深厚的法律、经济、管理知识和工作经验的不同职务与职级干部及专业技术人员，安排进入常委会专职委员工作岗位，既能更好地调动和发挥其主动性创造性，又在年龄上和职务上形成梯形结构，使其可以在人大工作两届以上，进一步增强常委会工作的连续性。三是加大培养力度。建立后备人才库，在相关机关、企事业单位定点培养专职委员后备人才，并选拔相关专业人才进入人大常委会机关培养锻炼。同时，加强专职委员的转岗培训，为他们提供必要的学习资料，及时传阅有关文件，安排参加常委会及机关有关培训、讲座、外出学习考察等，不断强化专职委员的责任感和使命感，增强其法制观念和履职能力，促使他们更好地依法行使职权。

3.全面构建保障平台。一是理顺保障体制。对于从党委政府转任人大常委会的专职委员，应不占人大机关的编制，在编制总量外单列管理，将人事、工资关系全部转入人大机关，其工资福利待遇由人大常委会机关予以保障。这样做既符合责、权、利相统一的原则，又能解除专职委员的后顾之忧，避免了工作监督中不必要的忌讳，便于公正履职。同时，专职委员享有参加党委政府的各种重要会议等权利，确保知情权。二是建立保障团队。在人大常委会机关设立专职委员办公室，归办公厅（室）统一管理，安排2～3名工作人员，按照主任会议的部署，统一做好协调联系相关专门委员会、工作机构和“一府一委两院”有关部门等工作，为专职委员履职提供相应的联络协调和文字起草等服务。三是纳入工作序列。专职委员办公室的工作要做到年初有计划、年中有检查、年终有总结，并将工作情况定期向主任会议报告。四是明确工作任务。年初根据常委会工作要点，确定部分专项重要工作，分别由每个专职委员分头领衔，或单独或集体深入开展调查研究，通过掌握全面、真实、准确、客观的第一手资料，确实将相关问题研究深研究透，为提高常委会工作质量奠定坚实基础。五是开展理论研究。可根据人大工作的理论与实践，围绕某项人大工作开展专题理论研究。可结合专题工作，由专职委员牵头，与部分有相应专长的人大代表组成工作小组，进行深入研讨，既能拓宽联系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高质量的工作成果。

4.建立健全管理机制。一是建立交流機制。在专职委员的任期上，既要考虑让其能够有一定的时间熟悉工作，又要把专职委员放在干部调整的大盘子上考虑，打破届终制，在需要时可调任党政机关领导职务，建立专职委员与党委政府相关部门双向交流“能进能出”的常态机制，吸引更多优秀的党政机关干部到人大任职。二是健全管理制度。建立健全专职委员学习、工作、调研、联系选民、工作考核等制度，探索实施人大常委会委员向人大代表或人民代表大会述职制度，接受人大代表的评议和监督。三是严格考勤考核。建立健全考核评价体系，量化工作标准，建立常委会组成人员履职档案。推行常委会组成人员履职情况通报制度，每半年通报一次参加会议和重大活动的出勤情况以及审议发言（口头和书面）情况。四是健全激励制度。对提出的高质量建议多、在监督中发现问题多、在调研中写出的报告多等履职实绩突出、发挥作用强的专职委员列为下一届人大常委会组成人员的候选人，对召开常委会或视察调研时请假多、应付多、发言少、作用小的委员，采取谈话提醒、组织劝退调离等措施，确实解决干好干坏一个样、“终届制”甚至“终身制”的问题。

5.提高专职委员比例。一方面，建议结合人大换届工作，不仅要按法律规定，将组成人员足额配齐，而且要逐步将人大常委会专职委员和驻会委员的比例提高到60%以上，从源头上加强专门从事人大常委会工作的力量。另一方面，建议全国人大常委会组织开展在人大专门委员会设立专职委员的探索。试点中，通过采取增加专职委员的编制、合理搭配专业结构、进行梯次培养等措施，多角度发挥专职委员作用。每个专门委员会配置1～2名专职委员，形成一支结构合理、专业性强、作用突出的专家型专职委员团队，不断推进人大常委会工作再上新台阶。

（杨鹏鸣、隋志强、张升忠单位：山东省青岛市人大常委会;黄兰松单位：山东大学威海校区法学院）