政府信任影响维度及提升路径

王聪

[提要] 良好的政府信任是現代民主政府善治的必然要求。随着现代社会的发展，从一种动态的视角理解政府信任有助于全面把握政府信任的内涵。政府信任的本质属性是公众与政府之间互动的社会关系。政府绩效、信任环境和社会资本构成政府信任的主要影响维度。因此，提高政府绩效、改善信任环境和增进社会资本积累是提升政府信任水平的有效路径。

关键词：信任;政府信任;政府绩效;社会资本

中图分类号：D035 文献标识码：A

收录日期：2019年6月12日

随着我国现代化进程的不断加快，我国已经进入社会转型期。社会转型意味着风险社会的形成，政府信任的流失已成为政府治理的重要风险。提升政府信任是推进国家治理能力现代化的必然要求，也是政府治理面临的重大问题。提升政府信任，必须首先明晰政府信任的概念与内涵。已有研究多从静态的视角研究政府信任的内涵和影响维度，如将政府信任视为一种心理预期、态度或评价，而忽视了政府信任的互动属性。政府信任的本质是公民与政府之间互动的社会关系。本文重新审视政府信任的内涵，从政府绩效、信任环境和社会资本等角度分析政府信任的影响维度，从而寻求提升政府信任的有效途径。

一、政府信任的概念、内涵及属性

“信任”一词具有丰富的政治社会学含义。罗素将信任定义为“建立在对另一方意图和行为的正向估计基础上的不设防的心理状态。”在这个意义上，“信任暗含着利益，一个人信任另一个人，就意味着关于这件事我有理由期望你为了我的利益行事，即A信任B去做X，所以信任通常包含了许多预期。”因此，“从本质上讲，信任是建立在信托人利益基础上的策略判断。”“信任是个体间交往、团体活动以及公民社会的基础。”根据信任主体的不同，信任可以分为人际信任和组织信任。政府属于公共组织，因而，政府信任是一种组织信任。政府信任是一种特殊的信任，其体现的是公众与政府之间的信任关系。

目前，国内学术界关于政府信任的概念界定，主要有心理预期说、评价说、态度说、资源说四类代表性观点，为理解政府信任的内涵提供了多元化视角。但是，已有研究多从静态的视角界定政府信任的概念。心理预期说将政府信任理解为公众对政府及其行为“抱有可信赖型的正面期望状态”。在这里，政府信任建立在公民对政府行为的一种积极预期的基础之上。评价说则认为政府信任是“人们对政治制度、政府绩效和政治制度可信性，以及政治权威当局和政治机构是否满足民众的规范性期待的一种理性评估”。在这种意义上，公众对政府及其行为的预期和感知构成政府信任的关键要素。而态度说将政府信任视为“公民对于政治共同体、政治制度、政府机构以及政治行动者的态度”。这种态度可能是支持、认同和满意的积极态度，也可能是反对、失望和不满意的消极态度。资源说主张政府信任是“建立在政府对公民利益诉求表达回应性基础上的公民对政府是否满足其利益需求心理预期的动态性资源集合体”。因此，政府信任是一种可以进行开发和利用的社会资源。

事实上，心理预期、评价、态度、资源都是从静态的视角对政府信任概念的界定，而忽视了政府信任的互动属性。随着现代社会的发展，尤其是民主政治的发展，政府信任的内涵也发生了改变。若要全面准确地把握政府信任的现代内涵，应当超越仅仅将政府信任视为一种心理状态、评价结果、态度选择的局限，真正凸显公民与政府交往中的互动本质。“在任何情况下，信任都是一种社会关系，社会关系本身从属于特定的规则系统。信任在互动框架中产生，互动既受心理影响，也受社会系统影响，而且不可能排他地与任何单方面相联系。”根据张成福的观点，政府信任是“建立在公民对政府的合理期待和政府回应性基础上的一种互动、合作关系”。这一观点从动态的视角阐释了政府信任的主体之间的关系。因此，从本质上讲，政府信任体现了公民与政府之间的互动关系，是政府与公众互动结果的社会心理反映，而不仅仅是一种状态。

二、政府信任的影响维度

（一）政府绩效。政府绩效构成了政府信任的利益基础。“政治制度的道德基础，是根植于复杂社会中人们的各种需要之中的。”个体间的信任来自于对对方行为对自身利益影响的判断，同样公众对政府的信任也是以利益为基础的。有学者认为，政府信任的决定因素是经济发展状况。当经济发展停滞，民众就会对政府产生不满;当经济状况改善，民众又会提高对政府的信任度。这具有一定的合理性，但政府绩效是一个广义的概念，经济绩效只是政府绩效的一个方面。随着社会经济的发展，效益、公平、正义、民主、环境等方面的绩效对政府信任的影响日益凸显。政府是否保障了公民的合法权利，是否维护了公共利益，是否促进了经济发展、社会进步并改善了公众生活，构成了公民评判政府的基本标准。政府绩效的背后体现的是政府能力。如果政府绩效良好，则公众就会认为政府具有较强的治理能力，对自身未来利益的实现呈现乐观预估，从而选择信任政府。需要注意的是，这里所说的政府绩效是指公众对政府绩效的感知，是一种主观绩效，而非政府事实上的绩效。公众并不了解政府真实的绩效，他所了解的是他所感知到的政府绩效，是一个个体的感知。每一个个体的感知最终构成了社会整体的感知。当政府绩效较低时，有可能陷入政府信任下行的恶性螺旋，导致政府信任愈来愈低。

（二）信任环境。政府信任体现了公众与政府直接的信任关系，必然受到社会信任环境的影响。社会信任环境是文化环境的表现之一。不同的文化环境有不同的信任半径，有的文化只信任熟人，而有的文化则扩展到对社会普遍成员的信任。这种植根于特定文化环境中的社会成员所表现出的对他人信任程度的总体状态，我们称之为信任环境。韦伯提出了两种信任类型——特殊信任与普遍信任。特殊信任以血缘关系为基础，建立在私人关系和家族或准家族关系之上;普遍信任则以信仰共同体为基础，基于共同的社会信念。中国是典型的熟人社会，对与自己有私人关系的熟人的特殊信任较高，而对社会成员的普遍信任较低，呈现出典型的差序信任格局。这种差序信任格局也体现在政府层级上，即政府层级越高，则公众对其的信任度越高。人际间的信任会扩展至政府信任。当社会普遍信任较低，也就是说当整个社会的信任环境较差时，公众对政府的信任也会较低。

（三）社会资本。社会资本是影响政府信任的重要维度。社会资本是指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范及由此产生的信任。简单来说，社会资本是人们通过社会关系获取的资本。福山指出，“所谓信任，是在一个社团中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及个体隶属于那个社团的角色。”信任是社会资本的核心要素。如果一个社会的社会资本存量高，则社会信任较高。在一个“独自打保龄球”的社会中，社会资本流逝，社会信任也较低。在社会资本中，公众对公共事务的参与程度对政府信任尤其重要。在一定程度上，公民参与代表着社会资本存量。帕特南认为，社团生活和社会信任会促进公民对政治过程的参与，进而可以提升公民的政府信任。

三、政府信任提升路径

（一）提高政府绩效。政府绩效的良好与否集中体现了政府能力的高低，是决定政府信任的关键因素。因此，提高政府绩效是提升政府信任的必然要求。然而，政府绩效的提升必须要注意以下方面：其一，政府要彻底转变传统的“唯GDP论”的政绩观。政府绩效是一个广义的概念，其内涵不仅仅是狭隘的经济增长。“政府绩效不再单纯地以经济增长和效率价值论英雄，而是要谋求经济增长与公平，效率与可持续性等价值间的平衡”，公民对公平正义的追求正在逐步超越经济绩效。政府绩效考核作为政府行为的指挥棒，应该更加注重民生、社会公平、生态环境等指标。其二，政府要贯彻“以人为本”的服务宗旨。政府要提高公众对政府绩效的满意度，制定政府部门及公务人员的绩效考核指标。英国政府的《公民宪章》为我国政府绩效满意度的提升提供了有益启示。政府部门可以制定各项公共服务质量的标准，并承诺达到这些标准，为政府绩效满意度的提高树立标杆。其三，政府要注重对公众需求的回应性。政府信任是建立在政府与公众互动基础上的。对公众需求的及时有效的回应将提升公众对政府的信任。其四，提升政府公共产品与公共服务供给的能力与水平。政府可以通过在公共领域引入民营资本，建立公共产品与公共服务的多元合作机制，满足多元的公共需求。

（二）改善社会信任环境。一个普遍信任较高的社会信任环境有利于政府信任的提升。政府在社会治理过程中，在改善普遍信任的同时，要注意弱化特殊信任的负面效应，促进社会信任环境由“混合信任”到“普遍信任”的转变。“信任作为一种社会资源，具有文化上的特殊性”，特殊信任源于我国社会传统文化中的家族本位观念，“使得人们相信他人但是仅仅将信任的范围局限于自己所属的群体，他们将自己的信任圈子局限在家庭、亲密朋友和自己的群体。”文化观念的形成是根深蒂固的，需要渐进地改变。政府可以通过制度设计，如完善法律法规，加强社会诚信建设，大力弘扬和践行社会主义核心价值观，健全社会主义市场经济体系，培育公民契约精神，从而消除特殊信任的不利影响，间接实现社会信任环境的渐进改善，最终提升政府信任水平。

（三）增进社会资本积累。“在社会资本理论学者眼中，公民对正式社会组织和非正式社会网络的参与，会提高他们之间的信任程度并培育互惠互利的道德规范。”因此，公民参与是衡量社会资本存量的重要维度。良好的公民参与可以提升政府与公众的沟通协作，增强公众对政府的信任程度，提高公众对政府的心理认同。当前，中国公民正式或非正式社会组织的参与程度比较低，说明社会资本的存量并不乐观。因此，要增进社会资本的积累客观上需要提升公民对社会组织和政治生活的参与度。其一，政府需要完善公民参与的制度保障，合理引导“非制度性参与”，积极拓宽公民参与渠道，保障公民的参与权利。其二，政府部门要支持和引导社会组织发展，增强社会活力，积极鼓励社会组织参与社会治理，从而为公民参与提供多元组织载体。

良好的政府信任是现代民主政府善治的必然要求。政府信任的本质属性是公众与政府之间互动的社会关系。政府绩效、信任环境和社会资本构成了政府信任的主要影响维度。良好的政府绩效，普遍的信任环境和高社会资本积累有利于政府信任的提升。

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