基于中国式分权视角分析影响地方政府性债务风险的因素

谢琳 范文婷

摘 要：自2008年美国次贷危机和2009年的欧债危机爆发后，我国地方政府性债务危机开始受到关注。尤其是，2014年8月？新预算法？颁布，明确“谁举债，谁负责”，彻底遏制地方政府无限举债的“兜底”想法，在这种情况下探究影响地方政府性债务风险因素，确保地方财政可持续成为众多学者研究的重点。本文从规模、结构和管理三方面分析地方政府性债务存在的风险。

关键词：中国式分权；地方政府性债务；债务风险

一、引言

在2013年12月中央经济工作会议强调，2014年经济工作的重要任务是通过结合短期应对措施和长期制度，规范地方政府举债程序，做好控制和化解地方政府性债务风险工作。当前，我国地方政府性债务规模与财政能力不匹配，债务结构不合理以及债务风险管理制度不健全等问题导致我国地方政府性债务膨胀引发的问题愈发突显，结合中国的国情如何规范地方政府举债行为，探究影响地方政府性债务风险的因素，避免地方政府性债务风险失控显得尤为重要。

二、中国式分权下影响地方政府性债务风险的因素

（一）政治晋升制度

Jin et al.（2005）认为财政分权能够给予地方政府一定的财政激励，将地方政府自身利益与地区经济发展相联系，促使地方政府除满足辖区内居民的公共需求外，力求区域经济发展，以促进宏观经济增长。但不同于欧美国家的财政联邦主义中地方政府官员的选举制度，在中国式分权下，地方政府官员由中央政府任命。且中央政府在考核地方政府官员时，以GDP为核心指标，在这种政治晋升制度下，地方政府官员都先后开展竞争锦标赛，这必然会导致地方政府不断提高财政支出水平以谋求地区经济发展，财政赤字会不断扩大。同时，为促进地区经济发展，地方政府会倾向于将财政资金投入基础设施建设等能够给地区经济增长带来快速增长的短期收益项目，而忽略辖区内居民的医疗卫生、教育等其他公共需求。基础设施建设等项目不仅在前期多以大量投入资金为主，而且具有公共物品性質的基础设施，如公路等并不能会带来财政收入的增加。因此，在以GDP为核心的政治晋升制度下会使得地方政府扩大财政支出，以促进地区经济发展，此时是财政支出的增加推动债务的增长。地方政府债务不断累积，而地方政府不得不“借新债以还旧债”，这时债务膨胀扩张了地方政府性债务规模。

（二）政治竞争

在中国式分权下，政治竞争主要表现在两方面，一方面是政府间的转移支付制度，另一方面是地区间吸引外资竞争。在中国式分权下，转移支付制度的本来用途是省际间财政收入的均等化，进而实现缩小地区经济发展水平的差距，以实现宏观经济稳定。但是，在中国的典型化事实下，转移支付制度的效果往往与其相悖，在 2008年美国次贷危机爆发时，国内经济遇冷，中央政府实施四万亿的专项转移支付资金分配给各地方政府，以刺激投资，促进就业，拉动经济发展。但是，专项转移支付往往需要地方政府提供配套资金，地方政府的财政收入本就难以满足支出，不得不绕开原？预算法？通过各种方式举债，据此我国的地方政府性债务规模步入飞速增长的时代。根据国家审计署数据，2007年末时，我国地方政府性债务余额为45098.31亿元，在2008年底四万亿投资的刺激下，2009年末，债务存量已经达到90169.03亿元，年均增长199.87%，由此可见地方政府性债务规模自此井喷式发展。与此同时，不规范的转移支付制度会导致地方政府竞争。首先，中央政府对各地区转移支付金额的确定不够科学合理，这一金额通常是央地政府间博弈的结果，而地方政府为获得更多的转移支付，往往会存在政治竞争。尤其是在专项转移支付金额需要配套资金时的情况下，各地方政府不考虑自身经济发展的实际情况一味通过举债来获得配套资金，这会导致地方政府性债务规模扩大。其次，由于举债能力受地方政府财政能力的影响，东部地区因经济发展良好通常地方政府财政能力和承债能力愈强，配套资金更多，使得其获得的专项转移支付金额大于贫困地区，而这与中央政府的宏观经济政策相悖。有鉴贫困地区获得转移支付少，发展经济能力有限，反过来又会导致其偿债能力不足，进一步扩大地方政府性债务风险。在吸引外资时，富裕地区相较于贫困地区具有先天的优势，其不仅基础设施建设完善，且地方政府财政能力充足，能够提供大幅度的税收优惠政策。因此，贫困地区在吸引外资的政治竞争中，一方面扩大基础设施建设，另一方面也提供同等幅度甚至更大幅度的税收优惠政策。这不仅会由于税收竞争而形成“税收洼地”，还会进一步推高贫困地区的地方政府性债务风险。在这两方面的推动下，地方政府性债务规模不断膨胀，债务风险也逐渐显性化。

（三）债务预算约束软化

首先，在中国式分权下，央地政府间关系不同于欧美国家的财政联邦主义，中央政府对地方政府的“父爱主义”使得后者债务预算约束软化。地方政府认为中央政府为其债务提供隐性担保，一旦地方政府陷入财政危机，中央政府必然会代其偿还贷款。尽管， 2014年颁布的？新预算法？明确规定“谁举债谁负责，中央政府的兜底”，但是当地方政府无法偿还债务而宣布破产之后，在中国户籍制度的约束“用脚投票”几乎不可行的情况下，可能会造成社会不稳定因素。同时，在中国地方政府被视为中央政府的派出机构，当地方政府遭受财政危机甚至破产时，中央政府的信誉必然会受到影响。这种后果仍需要中央政府来注入资金来解决，虽然不是直接替地方政府偿债，但是可以认为是间接解决地方财政危机，这也被视为债务预算约束软化。因此，我们有理由认为当前中央政府是在释放信号，以提醒地方政府在举债时要考虑自身财政能力，将偿债风险限制在可控范围内。其次，在中国式分权下，地方商业银行尚未完全转型至独立的市场运营主体，地方政府能够对地方商业银行产生较大的影响，因此，地方政府通过地方融资平台向商业银行贷款时往往受到的风险控制和管理约束较弱。面临的信贷条件和利率都较为宽松。最后，在这两方面约束软化的助推下地方政府性债务规模不断扩大，债务风险日益突显。

三、总结

沈勇涛和崔晓鹏（2016）利用wind数据库有关城投债的数据建立固定效应模型，得出在中国式分权下，地方政府竞争与地方政府性债务规模正相关。李林和汤林闽（2017）认为完善地方政府性债务治理的关键在于厘清央地政府间关系，否则在中国式分权下，地方政府会不断扩大财政支出以期获得经济增长，使得地方政府性债务规模不断扩大。以上这些问题均需要进一步深入探究与分析，结合中国的国情如何规范地方政府举债行为，防范和化解地方政府性债务风险，避免地方政府性债务风险失控。

参考文献：

[1]Jin Hehui， Qian Yingyi， Barry R.Weingast.Regional decentralization and fiscal incentives： Federalism， Chinese style [J].Journal of Public Economics，2005，89（9）：1719-1742.

[2]沈勇涛，崔晓鹏.财政分权下地方政府竞争与地方债发行[J].湖南商学院学报，2016，23（05）：123-128

[3]李林，汤林闽.完善地方债治理：认清本质和源头治理[J].经济研究参考，2017（44）：57-61.

作者简介：

谢琳，女，汉族，英国萨里大学国际金融管理专业硕士毕业

范文婷，女，汉族，安徽农业大学农村与区域发展专业硕士毕业