关于完善城市社区治理体制机制的建议

□蓝蔚青

浙江城乡社区治理和社区减负都走在全国前列，要进一步完善体制机制，处理好“规定动作”和“自选动作”——社区组织对上级负责和向本社区居民负责的关系，切实增强居民获得感、幸福感、安全感

社区是公共服务和社会稳定的基础。浙江的城乡社区治理和社区减负都走在全国前列，同时也率先面临一些新的问题。2018年第四季度以来，笔者赴多地调研城乡社区治理，并参加了社区工作者圆桌会、物业管理问题问计于民座谈会和社区治理公述民评面对面问政等活动，又通过网上论坛了解省内外城市社区工作者呼声，深感要落实好中办《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，形成减负长效机制，更好坚持居民需求导向，还需要进一步完善体制机制。

图/黄伟光

城市社区工作负担过重的深层次原因

社区一级组织具有两重性。一方面，它是政府社会管理在“最后一公里”的重要依托。浙江规定专职社区工作者是合同制的全日制工作人员，属于政府雇员，薪酬来自政府购买服务，因此党政部门下达任务和考核他们时理直气壮，造成下面一根钉，上面百把锤。另一方面，按照我国的基本政治制度，居委会属于基层自治组织，由本社区居民实行自我管理、自我服务。随着市场化改革的不断深化，大量的社会管理、公共服务职能从单位转移到社区，社区工作者专职化成为必然趋势，但同时也造成居委会行政化，自治性质和功能弱化。为解决这个问题，省委、省政府已要求通过依法选举，稳步提高城市社区居民委员会成员中本社区居民比例。社区工作者专职化和居委会成员本土化，正反映了社区组织的两重性。只有处理好这双重职能的关系，才能处理好“规定动作”和“自选动作”——社区组织对上级负责和向本社区居民负责的关系，保证社区工作者以主要精力为居民群众服务。

社区自治双层架构底层薄弱或缺失。近20多年来，随着住房商品化的迅速发展，新型住宅小区迅速增加。按照浙江对新建城市社区规模1500-3000 户左右的要求，大部分社区包含几个住宅小区。从辐射范围和人口规模看，社区适合作为政府社会管理和公共服务的底层平台，而住宅小区则是居民主要的公共生活空间，产生大量的公共事务和与居住相联系的公共服务需求。因此，住宅小区客观上已成为居民自治的一个层次。但居民的社会责任意识、参与意识、自治意识、协商意识、公共意识还跟不上社会结构和交往方式的变化，在利益诉求不同时缺乏换位思考和互谅互让精神，难以形成共识，导致“多数绑架少数”和“少数绑架多数”的现象易发。小区业主委员会普遍力量不强，工作不够规范，选举换届、小区资金管理和重大事项决定透明度不高，业委会与物业公司之间、业委会与部分居民之间以及业委会内部矛盾频发且相互交织，一些小区物业费收缴率低和服务质量下降形成恶性循环，有些城区与物业相关的信访量约占信访总量的1/3。不少业委会换届和改聘物业公司遭遇难产，甚至使小区的管理和公共服务陷于瘫痪。大量老旧小区还没有业委会和物业公司。在这些情况下，不少应由业委会或物业公司承担的职责被推到社区，加重了社区的负担。

现行的考核督查机制造成层层向下传递压力。这种机制对部门有很强的鞭策作用，同时也迫使它们竞相把社区作为展示部门工作落实落地的窗口，争夺在社区工作中所占的份额，担心稍一松劲就有可能被兄弟部门挤向边缘。近年来，社会治理和公共服务日益规范化、标准化、精细化，这是非常必要的。但有些部门偏重于领导检查工作时的可感知度，重过程轻结果轻绩效。对程序的要求过细，每一步都要求做到位，有的还层层加码，助长形式主义。这些都加重了社区负担，甚至造成为展示部门工作大量挤占为居民服务的时间。

完善体制机制，更好服务居民

（一）增强社区工作的问题意识和服务意识

居民的获得感、幸福感、安全感更多地取决于他们的切身利益、迫切需求得到满足的程度，以及与他们遇到的实际问题解决的程度和速度。社区工作者的成就感也主要来源于群众满意度。诚然，上级机关下达的指令绝大多数也是为了给老百姓办好事办实事，但由于信息传递经过较多环节，各个社区情况不同，这些指令是否契合居民需要还要经过实践的检验。党政各部门应该给社区组织更多的机动余地和从本地实际出发创造性地开展工作的权力，让社区组织能有更多的精力和资源用于满足其服务对象的迫切需求。不少地方把上门走访作为了解和满足居民需求的主要途径，但与新建住宅小区居民的生活习惯、生活节奏存在错位，以致事倍功半。

建议多用线上预约沟通、窗口受理、定时接待、限时办结回复、线上回访接受满意度评价等方式。因地制宜搭建各种议事协商平台，利用双休日组织一些居民参与度高的活动，加强社区与居民的沟通以及居民之间的相互沟通，也是值得倡导的做法。

（二）党建引领，加强住宅小区业委会建设，夯实社区双重自治的底层基础

杭州市将物业服务管理纳入社会建设体系，构建“党建引领，居委会、业委会、物业服务企业三方协同”模式，从实际出发推动党的组织、力量和工作覆盖业委会和物业公司，明晰三方职责定位和议事规则、协调联动等常态机制，明确程序要求。社区党委加强了对业委会选举的指导把关，提高候选人中党员比例。社区党组织和居委会加强对业委会工作的指导监督，倡导交叉任职，有的还组建小区监事会对业委会日常工作进行监督，有效破解了小区治理难题。

建议在城市新老住宅小区普遍建立业委会，租房户比重较大的住宅小区业委会中要有长租户代表。把业委会定位为住宅小区的居民自治组织，为业委会制定规范的权力清单和责任清单，通过培训提高其履职能力。小区公共事务由业委会讨论决定，重大事项由业委会或居委会召集业主和居民代表会议协商决定。日常管理服务由业委会聘请符合资质要求的物业服务企业和专业性社会组织承担，扩大规模效应，规范评价标准，提高服务质量，降低服务成本。

（三）完善城市社区体制机制，处理好社会管理、公共服务和居民自治三者的关系

社区党委对社区各类组织和各项工作实行统一领导，吸纳辖区范围内的党政机关、企事业单位党组织负责人以及业委会、物业服务企业、“两新”组织党员负责人进入或列席社区党委会。通过建立回执制度落实在职党员向社区党组织报到的要求，报到后还应积极支持和参与社区和住宅小区的重要工作；鼓励机关事业单位的退休党员和常住的外来退休党员把党组织关系转到社区，至少也要向社区党组织报到。建立“两代表一委员”联系其所居住社区的制度。

社区居委会作为居民自治组织的议事机构，由有经验的专职社区工作者和有威望的居民代表混合组成，实行专业化与本土化相结合，社区内各住宅小区的业委会负责人参与或列席。由专职社工组成的社区服务机构作为居民自治组织的执行机构，负责社区层面的日常管理和公共服务，承担纳入“社区服务机构责任清单”的政府部门委托的工作任务。完善专职社工择优聘用和选拔机制，加强政治和业务培训，提高其素质，落实薪酬待遇。物业公司的管家可以兼任网格员。

城市居民中人才资源丰富，“乡贤”比农村社区多得多，大城市中还有不少外地的退休公务员和专业人士随子女居住。建议聘请其中的贤能热心人士组成社区咨询组织，发挥各自专长，为社区治理出谋献策，提供资源。要支持和推动社区社会组织发展，鼓励它们跨小区乃至跨社区开展活动，提供志愿服务和专业服务。

（四）完善城市街道体制机制，加强对社区工作的领导和支持

《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》不适应现实需要，十年前已被全国人大常委会废止。目前街道的职责权限缺乏法律法规依据，依法行政面临困境。建议尽快制订新的条例。在新的条例生效前，建议在省市人大地方立法权限范围内，在城市社会治理地方性法规规章中明确街道的职责职权。根据“最多跑一次”改革带来的“一门”“一窗”受理和“数据跑路”“掌上办”“就近办”等巨大变化，确定政府办事制度改革到位后街道和社区在社会治理和公共服务方面的职责权限，并加以规范化，制定出权责清单，避免上级部门以属地化之名，把应尽职责特别是需要执法权的工作推卸给街道社区，为真正落实社区工作事项准入制度提供法制保障。

同时，根据责任清单向街道和社区提供必要的财力支持，增强其向社会力量购买服务的能力，保障街道和社区落实居民需求导向，有更多的精力为居民排忧解难，多做一些能切实增强老百姓获得感、幸福感、安全感的雪中送炭的“自选动作”。根据权责清单合理核定街道人员编制，在此基础上严格控制街道借用社区工作人员。

（五）完善考核机制，突出目标管理，鼓励社区组织实事求是、创造性地开展工作

社区治理和公共服务精细化、规范化、标准化的重点应该放在目标管理而不是过程管理。各种形式主义的做法往往是出于追求过程的好看而不是最终的实效。建议在制定社区治理和公共服务的制度和标准时，尽量剔除各种非必要的过程性要素，允许因地制宜，鼓励探索创新，百花争艳。“黑猫白猫，能抓住耗子就是好猫”，制定社区治理和公共服务目标也要符合本地区的经济社会发展水平，使绝大多数社区经过努力能够达到，不搞拍脑袋、一刀切、层层加码的定量指标。同时，在考评市区街道各部门工作时要加大社区的发言权，这样才能巩固减负成效。

（六）整合各级各部门延伸到社区的信息系统和工作APP，构建社区治理网络互动平台

目前部门信息系统和工作APP都主要用于与社区交换信息，社区治理缺少自己的网络平台。龙游县建立覆盖城乡基层的“龙游通＋全民网络”信息化服务管理平台，不仅将自行开发的“村情通”服务模块连接浙江政务服务网，而且整合部门APP和微信公众号服务功能，纳入各种民生事项；不仅提供在线服务、求助预约、投诉咨询，用数据共享代替各种证明，让居民少跑不跑，而且通过社区模块发布社区信息、公开社区工作情况，为群众提供曝光身边问题、反映意见建议、评议监督、民主协商的渠道，力求人人会用、户户关注；建立监管后台，加强在线监测、研判分析、考核激励，督促基层的党员和工作人员更好履行职责，社区无权解决的问题逐级分流上报。建议推广龙游经验，为落实群众对社区工作的知情权、参与权、表达权、监督权提供技术支撑。条件不够的地方可先建社区微信公众平台或微信群。社区工作者不仅要指导和帮助居民网上办、掌上办，而且要负责采集核实、及时更新社区民情数据，善于利用线上平台沟通各方，调查民情民需，引导居民参与社区公共事务。