国有企业无偿划转对抗债权人撤销权的效力分析

侯阳 王琪 雷丹

摘 要：国务院国资委于2005年颁布《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），使得国有政府机构、事业单位、国有独资公司间的产权转让有了明确的方式。但是这种无偿划转行为可能会对划出方的债权人权利产生影响。如何在无偿划转过程中保护债权人权利，是本文要讨论的重点。

关键词：无偿划转;债权人权利;撤销权

根据国务院国资委于2005年颁布的《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的规定，为了规范企业国有产权无偿划转行为，保障企业国有产权有序流动，防止国有资产流失，企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间可以无偿转移。这是国资监管机构对于国有资产的优化配置调整的一种方式。

在无偿划转过程中，划出方若需要偿还对外债务，无偿划转行为可能会造成划出方不能完全的承担债务，造成债权人损失。本文从案例入手，以笔者对案例及涉及的法律法规的理解，对于无偿划转过程中债权人的权利救济，即债权人是否有权对于无偿划转行为行使撤销权问题进行分析。

一、无偿划转的相关规定及其影响

最高院于1996年4月作出《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理的批复》（法复〔1996〕4号）“一、因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。二、当事人不服政府及其所属主管部门依据有关行政法规作出的调整、划转企业国有资产决定，向人民法院提起行政诉讼，凡符合法定起诉条件的，人民法院应予受理。”并于2003年2月作出《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》“第三条 政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”

根据最高院作出的上述规定，对于这种国资监管机构批复划转行为为行政性调整行为的，不属于人民法院受理范围。因此，债权人向法院主张撤销权在一段时间内是受到这两个文件限制的。

但是，从实际操作来看，如果认定无偿划转是政府主管部门的行政性行为，就会造成债权人在维护自身权利的过程中，受到国资监管机构的主管故意或无意的划转造成的债务人履约或偿债能力的下降，或要通过行政诉讼进行撤销再进行提起民事诉讼的诉累;同时也影响到国资监管机构行政命令效用，影响到国资监管机构的资源配置，进而影响到划入方的经营和运作。法院在适用最高院的这两个规定的同时，看似是保护了国有资产不受到损失、维护了国资监管机构的效力，让国资监管机构自己解决自己的划拨行为，但实质上却是对国资监管机构的一种资源浪费，造成资源配置的低效性。

二、案例中对无偿划转的认定

至2012年最高院作出（2012）民二终字第58号民事裁定，对上述事项的认定形成了明确的意见阐述。其中载明：“案涉划转行为虽经吉林市人民政府及相关部门批准，但就其实质来讲，仍然是吉林市国资委作为出资人处分华星公司财产的民事行为，由此引发纠纷应作为民事案件受理。”

随后，在2014年最高院指定广东省高级人民法院作出的（2014）粤高法审监民再字第11号民事判决书中，进一步确认“隧道公司转让其持有的华南路桥公司股份是否属于执行行政命令，是否适用《中华人民共和国合同法》等民事法律所调整的问题。在我国，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，也可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。根据广州市财政局文件《关于市自来水公司等十三家单位国有资产管理问题的复函》（穗财企一（2003）2751号），市政园林局以出资人身份对隧道公司、污水治理公司的国有资产进行管理和监督。可见，市政园林局作为行政管理机关负责市政園林方面的行政管理工作，同时作为国有企业的出资人，履行出资人的职责。市政园林局对其出资的企业的指令是否属于行政行为，应视其行为是否具有行政行为的特点、双方的身份是否属于行政机关和行政相对人。在本案中，隧道公司对华南路桥公司的投资包括特许专营权和认缴的增加注册资本。市政园林局决定将隧道公司持有华南路桥公司中方权益转让给园林中心，实际上包括了特许专营权、注册资本的出资权及华南路桥公司的收益权，全部转让给园林中心。其中包含对特许专营权的授予，由原来授予隧道公司转为授予园林中心。而对于特许经营权的授予，属于可诉的行政行为。因此，市政园林局决定将隧道公司持有的华南路桥公司中方权益转让给园林中心，包含了特许专营权授权的行政行为和履行出资人职责的民事行为，具有双重属性。因此隧道公司根据市政园林局的决定转让华南路桥公司权益的民事行为，应受合同法等民事法律规范调整，不能以隧道公司执行行政指令为由免除其民事责任。二审判决没有区分其中两种出资构成，笼统地以隧道公司转让华南路桥公司权益属国有企业执行行政机关行政指令，不适用民事法律调整为由，而免除其民事责任不当，本院再审予以纠正。”

从这个案例来看，最高院的判决对于国资监管部门履行划转资产的行为，区分了国资监管部门行政行为和民事行为，即确认国资监管部门在履行出资人职责时是一种民事行为，这种确认使得国资监管部门的划转行为成为可诉的对象，让债权人可以直接采取民事诉讼主张撤销权的方式直接救济，进而保护自身权利不受到损害，从这个角度来说，国有企业无偿划转的行为是无法对抗债权人撤销权效力的。