十九信条新探*

彭 剑

清廷在预备立宪期间颁布的《宪法大纲》和《十九信条》，均是中国历史上最早的宪法性文件。但是，学界关注《宪法大纲》比较多，而对《十九信条》，虽研究辛亥革命或中国宪政史的著作都会提及，但缺乏深入的专题研究，诚如有学者所言，大家对它“缺少必要的研究热情”①李永健：《〈十九信条〉保障权利条款缺失的宪法解读》，《华北水利水电学院学报》社科版2010年第3期。。并且，已有的研究，多法理的讨论，少史实的梳理，以至对一些基本事实尚未澄清②如王世杰和钱端升认为十九信条显示了“议会政治”“虚君共和”的政治理念，见二氏合著《比较宪法》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第351页。张晋藩认为：“《重大信条十九条》关于皇帝、国会、责任内阁三者之间的相互制衡, 是资产阶级三权分立学说的具体体现, 是实施宪政的保证, 因此, 比起《钦定宪法大纲》无疑前进了一步。”见氏著《中国宪法史》，长春：吉林人民出版社，2004年，第131页。陈峰认为，十九信条“表明清政府完全抛弃了畸形的德、日宪政模式, 开始采行盎格鲁—撒克逊宪法模式”。见氏著《中国宪政史研究纲要》，贵阳：贵州人民出版社，2003年，第122页。。本文拟从三个方面入手，以期加深对此问题的认识。

一、起草在先，奉旨在后

如众所知，《十九信条》由资政院起草，颁布于1911年11月3日。资政院在奏报《十九信条》的折子里说，近来形势日益严峻，四川、湖北、湖南、江西、陕西、山西、广东等省乱耗频传，“大局已几于瓦解”。挽救之方，还是要以“宪法良否以为关键”。最近朝廷采取了一系列措施，其中一项，就是将“宪法交由臣院起草”。但是，起草宪法，兹事体大，“非旦夕所可完成”。然而，现在人心惶惶，大局危迫，在正式宪法制定之前，最好能有所表示，“将重大信条先行颁示天下”。于是，该院“拟具宪法内重大信条十九条”，请朝廷“毅然俯允”，并“宣誓太庙，布告臣民”，以“固邦本”，“维皇室”[注]《资政院总裁李家驹等请将草拟宪法内重大信条先行颁示并请准军人参与宪法起草意见折》(宣统三年九月十三日)，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上，北京：中华书局，1979年，第101—102页。。观此，信条是资政院奉到起草宪法的上谕之后起草出来的。按，清廷授权资政院起草宪法，是在11月2日[注]《宣统政纪》卷63，宣统三年九月丙子，《清实录》第60册，北京：中华书局，1987年影印本，第1163页。。2日奉到起草宪法的上谕，3日就上奏《十九信条》，这也许是人类历史上效率最高的一次制宪活动了。但如此高速，难免给人留下极端草率的印象。

不过，在清季制宪过程中扮演了重要角色的资政院议员汪荣宝的日记显示[注]汪荣宝很有可能是起草《宪法大纲》的核心人物，在1911年7月到9月间，他又作为协纂宪法大臣，与李家驹一道，执笔起草了一份宪法草案。彭剑：《清季宪政编查馆研究》，北京：北京大学出版社，2011年，第3章;王晓秋：《清末政坛变化的写照——宣统年间〈汪荣宝日记〉剖析》，《历史研究》1989年第1期。，资政院并非在奉到起草宪法的上谕之后才开始起草信条的。其11月2日的日记写道：

早起，诣闰生，旋往资政院，与同人商榷宪法信条。籍君忠寅持一院制说，而理由颇不贯彻。予起辩难，几至决裂。午刻，伦、泽两邸到院，述本日滦州军队电奏，对于初九日谕旨尚多不满，有“荷戈西望，不胜迫切待命之至”等语。并闻禁卫军亦与滦州联合，岌岌可危。又闻武昌有电到阁，请停战，惟其条件如何，尚不可知。审察情形，非将滦军要请各条立予决答，不足以救危急。余仍回起草室，同人已议定信条十九事，即付秘书厅誊写。随后两邸亦来，演说撰拟始末及今后办法，同人力陈利害，请将宣布信条之事于明日奏陈，务望即日裁可，以安人心，两邸应允。旋开会(爱国公债业付审查，宣统宝钞业否决)，忽议长持上谕，宣布将宪法交资政院起草。众欢呼。余未及散会，先行退出。[注]北京大学图书馆馆藏稿本丛书编委会编辑：《北京大学馆藏稿本丛书1 汪荣宝日记》(以下简称《汪荣宝日记》)，天津：天津古籍出版社，1987年影印本，第1041页。

按照汪氏此处所记，11月2日，在奉到起草宪法的上谕之前，资政院已经起草好了十九信条。汪氏所言不虚。并且，资政院动手起草信条，并非始于11月2日。该院10月31日发给滦州军人的一封电报说，它现在正在进行的一项工作，是“参照尊处政纲所列，拟具重要信条”[注]《资政院全体议员致滦州第二十镇司令处电文》，《盛京时报》宣统三年九月十七日，第4版。。如果所言属实，则起草信条一事，最晚是在10月31日开始的。

此处所言“尊处政纲”，乃是10月27日，由驻扎在近畿滦州的第二镇统制张绍曾领衔，与该镇两个协统伍祥桢、潘矩楹以及护理第三镇统制卢永祥、第二混成协统领蓝天蔚联署的奏折中提出的改革政治的主张，共计十二条。其中在制宪方面，明确提出要“以英国之君主宪章为准的”，“宪法由国会起草议决，以君主名义宣布，但君主不得否决之”[注]《陆军统制官张绍曾等奏陈请愿意见政纲十二条折》，《清末筹备立宪档案史料》上，第99—100页。。

受日本学界影响，清季各界对制宪方式大致有钦定、协定、民定之分。由君主独享制宪权，不容人民参与的制宪方式为钦定；由君主和人民共享制宪权的制宪方式为协定；由人民专享制宪权的制宪方式为民定。1906年宣示“仿行宪政”国策以来，清廷的宪政改革均以日本为取法对象，在制宪方面，坚持钦定的制宪方法，以便巩固君权[注]彭剑：《清季宪政编查馆研究》，第3章。。继1908年颁布《钦定宪法大纲》之后，清廷又于1910年底派遣溥伦和载泽为制宪大臣，负责起草钦定宪法[注]《宣统政纪》卷43，宣统二年十月甲戌，《清实录》第60册，第771—772页。。随后，溥伦和载泽在1911年3月奏派陈邦瑞、李家驹、汪荣宝三人为协同纂拟宪法人员，并于7月初正式开始纂拟，到9月底，已由汪荣宝和李家驹执笔起草好了宪法条文。正在分批进呈给摄政王载沣“钦定”的时候，武昌起义爆发了。受革命的冲击，他们的制宪工作被迫停止[注]王晓秋：《清末政坛变化的写照——宣统年间〈汪荣宝日记〉剖析》，《历史研究》1989年第1期。。汪荣宝11月2日所记溥伦和载泽在资政院对起草《十九信条》的议员们所演说的“撰拟始末”，就是此事。

滦州军人在10月27日提出，宪法要由国会制定。若照此办理，制宪方式不啻由钦定突变为民定。对此，清廷未能及时做出答复。于是，两天之后(29日)，资政院收到了张绍曾等人的一封电报，对清廷尚未对其27日的“奏报”(实为兵谏)做出反应非常恼火，态度强硬地宣称，其所提政纲十二条“实为现在扶危定倾之不二法门，自谓一字不可增减”，要资政院“迅予提案质问政府，从速解决”[注]《张绍曾致资政院电》，杜春和编：《辛亥滦州兵谏函电资料选》，《近代史资料》(总第91号)，北京：中国社会科学出版社，1997年，第55页。。

30日，清廷颁发上谕，授予资政院“协赞”宪法之权。但是，这仍然不是对滦州军人的要求的回应，而是对资政院的回应。原来，资政院在29日递交了一份奏折，说宪法是“君民共守之信条”，要求给予该院“协赞”宪法之权[注]《奏为时事艰危人心解体请颁诏将宪法交臣院协赞以维人心而靖祸乱事》(宣统三年九月初八日)，录副奏折，03—9303—020，中国第一历史档案馆藏。。于是，清廷在次日颁发上谕，对此表示认可，并命“溥伦等敬遵《钦定宪法大纲》，迅将宪法条文拟齐，交资政院详慎审议，候朕钦定颁布”[注]《宣统政纪》卷62，宣统三年九月癸酉，《清实录》第60册，第1152页。。这一上谕，虽然赋予了资政院“协赞”宪法的权力，制宪方式由钦定转向了协定，但是，要求宪法依然按照《钦定宪法大纲》起草，资政院“协赞”之后，仍然要由君主钦定，可知清廷至此还在幻想着宪法可以“巩固君权”。

资政院奉到以上谕旨之后，于31日给滦州军人发了一通电报，说自己奏请的协赞宪法以及组织责任内阁、特赦党人等均被朝廷谕允，这些都与军人所提的“政纲”吻合。谈到制宪，资政院说该院已经议决，将来制宪要“采用英国君主立宪主义，用成文法规定”，目前该院正在做的是“拟具重要信条”[注]《资政院全体议员致滦州第二十镇司令处电文》，《盛京时报》宣统三年九月十七日，第4版。。

资政院此处所说的制宪方案，与张绍曾等人的“政纲”比较接近。但是，这只是资政院的一面之词，清廷迄未肯定他们的制宪主张。因此，军人继续向清廷讨要说法，于11月1日致电军咨府，请其代奏。电报对清廷在10月30日谕旨中所谈的制宪方案明确予以反对：

上谕又云：著溥伦等敬遵钦定宪法大纲，迅将宪法条件(原文如此，引者注)拟齐。窃绎宪法首标君上大权，以立法、司法、行政三者概归君上，大权作用与臣等所奏政纲适成反对。请恳收回成命，取销(消)宪法大纲，由议院制定，以符臣等原奏。[注]《张绍曾致军咨府代奏电》，杜春和编：《辛亥滦州兵谏函电资料选》，《近代史资料》(总第91号)，第59页。

在电报末尾，还加上了一句“荷戈西望，不胜惶恐待命之至”。据汪荣宝11月2日的日记，溥伦和载泽注意到了这一句话(不过他们把发电报的时间搞错了)。这句话很有杀伤力，使他们意识到，再不满足滦州军人的要求，大局将无法收拾。正是受到了军人的巨大威胁，清廷在11月2日颁发上谕，宣布“所有大清帝国宪法，均著交资政院起草，奏请裁夺施行”[注]《宣统政纪》卷63，宣统三年九月丙子，《清实录》第60册，第1163页。，再无钦定字样，钦定制宪的局面终于被打破。次日，资政院就上奏《十九信条》，当即奉旨谕允。虽然资政院在上奏的时候宣称该院是在获得制宪权之后动手起草的信条，但从汪荣宝日记和资政院10月31日的电报来看，该院在获得制宪权之前已经着手，并且起草好了信条。因此可以想象，如果清廷在11月2日不发布新的制宪方案，资政院也会努力争取——有资料显示，在11月1日，资政院开了一次秘密会，并邀请内阁总理大臣奕劻、协理大臣徐世昌等人参加。在这次会议上，议员们强调“宪法应采用英国君主立宪主义，仍用成文法规定之”，即放弃日本式立宪，采用英国式立宪，此中包含了否定30日清廷所颁布的制宪方案的意思。议员们成功地获得了奕劻的同情，使他表示愿意将此主张“代为上达”[注]《九月十一日资政院秘密会经过情形》，《协和报》1911年第7期，第15页。。从汪荣宝日记则可以看出，在11月2日，资政院议员成功说服溥伦和载泽，使他们应允去做摄政王的工作。也就是说，资政院议员已经为打破仿日立宪采取了一定的措施。

据汪荣宝11月2日日记，那一天讨论信条的时候，他和籍忠寅之间就将来国会是采取一院制还是两院制的问题产生了分歧，两人相互辩难，“几至决裂”。从这一细节来看，《十九信条》的起草虽然仓促，但在起草过程中，也还是有过一些认真的讨论。

十九信条起草好之后，当天议决。《协和报》在这方面留下了一点细节。据其报道，进入议决信条的议题之后，先由“起草员陈敬第报告起草大意”，然后由秘书长宣读奏稿。其后，由议长宣读条文，逐条表决。表决比较顺利，唯独表决第十四条的时候，发生了一点波折。

王璟芳对这一条所规定的预算未经国会议决不得照前年度预算开支一事表示反对，“以为于行政上实有不便”。他提出一个修正案，建议删除“不得”二字。若如此，则关于这一问题的立法精神完全反转过来了。他的主张遭到了易宗夔的反对，两人“讨论良久”。随后，议长用起立表决的方式决定王璟芳的提议能否成为议题。结果，“起立者不满三十人，不成为议题”。这时，王季烈又提出另一修正案，建议将这一条删去。结果，也没有得到认可，“亦不成为议题”。于是，这一条还是表决原案，“立者多数”。

逐条表决之后，“仍将全案付表决”——即表决十九信条作为一份文件能否成立。结果，“全场皆起立赞成”。

于是，十九信条在资政院通过了表决。议长宣布，此件明日上奏[注]《资政院第六次会议纪事》，《协和报》1911年第7期，第14页。。

在议决《十九信条》的会场上，王璟芳发言最多，易宗夔辩论最烈，但更值得关注的，也许是陈敬第。《协和报》对陈敬第的介绍只有寥寥一句，但透露出，陈敬第在起草《十九信条》及上奏稿中扮演了重要角色。

《协和报》称陈敬第是“起草员”，给人留下《十九信条》及其折稿出自陈敬第一人手笔的感觉。实则如此重要的议题，不可能由一人操作(如前文所已揭示，至少还有汪荣宝、籍忠寅参与了起草)。资政院的一般做法，对于重要议题，是任命几个人集体起草。议决之时，由为首的一人报告起草时的法理和主要关注点。议决《十九信条》的时候，陈敬第代表起草者报告“起草大意”，说明他在起草诸人中居于为首的位置。

综合以上点滴细节，我们可以知道，《十九信条》是在1911年10月底至11月初的三四天中，由陈敬第、汪荣宝、籍忠寅等资政院议员起草，于11月2日由资政院会议议决的。在起草和表决的过程中，都发生了一些辩难，此中传达出的信息是，虽然仓促急迫，但资政院议员在一定程度上仍然怀抱着一份纯真。

二、信条渊源

自来学者均谓信条系以兵谏军人的政纲为蓝本[注]如民国学者储玉坤说：“资政院基于张氏的提案，拟定了宪法信条十九条入奏，清廷即以命令宣布，是为我们所谓的十九信条。”见氏著《中国宪法大纲》，上海：中华书局，民国三十七年，第44页。今人赵润生、马亮宽则干脆称信条是“根据十二条政纲拟具的宪法重大信条十九条”，见赵润生、马亮宽：《辛亥滦州兵谏与滦州起义》，天津：天津人民出版社，2003年，第109页。。这种说法，大致不差。但政纲是12条，信条则是19条，二者显有出入。并且，军人的政纲中也不是每一条都被吸收进了信条。那么，政纲中的哪些条款转成了信条的条款？信条中的其他条款，是出自资政院的创制，还是另有所本？对这些问题，似有必要理清。

信条中有八条与政纲相似度极高，大致可以判断，这些条款源自政纲。这八条与对应的信条如下：

表1 十九信条源自滦州兵谏军人政纲一览表

资料来源：《陆军统制官张绍曾等奏陈请愿意见政纲十二条折》，《清末筹备立宪档案史料》上，第100—101页;《择期颁布君主立宪重要信条谕》(宣统三年九月十三日)，《清末筹备立宪档案史料》上，第102—103页。

政纲中的另外四条未被吸纳进信条中，为什么？

其中有三条与宪法无关，没有理由被纳进宪法信条之中。这三条分别是：

第2条 立开国会，于本年之内召集。

第7条 关于国事犯之党人，一体特赦擢用。

第12条 关于现时规定宪法、国会选举法及解决国家一切重要问题，军人有参议之权。

剩下的第6条：“格杀勿论、就地正法等律，不得以命令行使。又对于一般人民，不得违法随意逮捕、监禁。”应该说与宪法有关系，涉及到人民的人身安全问题。但资政院制定信条的时候，坚持的一条原则是：“凡属立宪国宪法共同之规定，则暂从阙略，俟全部起草时，再行拟具。”[注]《资政院总裁李家驹等请将草拟宪法内重大信条先行颁示并请准军人参与宪法起草意见折》(宣统三年九月十三日)，《清末筹备立宪档案史料》上，第102页。而政纲第六条的后半段显然属于“立宪国宪法共同之规定”的范畴。

信条中的8条来自政纲，那么其他条款呢？

清宫档案中的一份陈请书的相关内容，与信条中的很多条款如出一辙。这份陈请书，应该是信条的另一重要渊源。

陈请书保存在资政院全宗中，应该是由于它被陈请者提交给了资政院的缘故。据陈请书所言，将它递交给资政院的牵线者，就是资政院议员易宗夔。

陈请书的提出者，不是个人，而是在京各政党的有关人员，包括宪政实进会的文斌、宪友会的黄为基、辛亥俱乐部的隆福、八旗宪政研究会的恒钧、宪政公会的陆鸿逵等人。

陈请书没有写日期，但可以根据其内容作出大致不差的推断。

陈请书有言：“现在宪法交院审议或尚须时日。”由此可以判断，陈请提交于谕令溥伦等将宪法条文纂拟交院审议之后。

陈请书又有言：“以上所列各端，拟即日由资政院奏请先行明降谕旨，著纂拟宪法大臣编入宪法及附属法律草案。”由此可以判断，陈请提交于谕令由资政院直接起草宪法之前，因为如果是在资政院获得了宪法起草权之后，就不会有“纂拟宪法大臣”之说了。

谕令溥伦等将宪法纂拟交院审议的时间是10月30日，授予资政院起草宪法权的时间是11月2日。10月31日，资政院给兵谏军人发了一通电报，称该院正在“参照尊处政纲所列，拟具重要信条”。“参照”二字特别值得注意。资政院的用语是“参照”，不是“遵照”，说明资政院起草信条时，对军人的政纲，不是依葫芦画瓢。其参照的对象，很有可能除了政纲还有其他。也许，在京各政党的陈请书也是参照之一。

如果这一推论成立，则可以进一步推断，陈请书提交给资政院的时间，当在10月30日或31日。甚至可以猜测，资政院是在受了兵谏军人的压迫，并受到在京各政党的促动[注]陈请书极力策动资政院采取行动。除上引“以上所列各端，拟即日由资政院奏请先行明降谕旨，著纂拟宪法大臣编入宪法及附属法律草案”之外，尚有“今者时局阽危，京师震动，亟宜实行立宪以消革命之源”，“请由贵院即日分别建议具奏，以挽危局而安人心”等语句。资政院档案全宗号:50,案卷号:2,中国第一历史档案馆藏。，开启了制定信条一事。

陈请书提出了挽救时局的“法律上条件十六端”“政治上条件三端”。法律上的16项条件中，主体是“关于宪法之条件”，共14条。列举如下：

一、帝位继承宜于宪法内规定纲要，不可过于简略。

二、皇帝大权宜一一列举，不宜有概括之规定。

三、政治条约应经议会承认后方有效力，此外经济条约及一切国际合同，一律宜经议会议决后方能缔结。

四、命令范围以执行法律及法律所委任者为准，紧急命令宜严定条件，独立命令不宜袭用。

五、文武官制及各项官规宜作为法律经议会议决。

六、皇室经费之制定及增减宜经议院议决。

七、议会开会期间每年至短以六个月为度。

八、每一次内阁不得为两次议会之解散。

九、政府以国务大臣为之，弼德院不在其内。

十、大臣责任及身份宜详细规定，不可过于简略。

十一、皇族不得为国务大臣及其他行政官。

十二、日本宪法上非常财政处分之规定、施行前年度预算之规定及既定岁出之规定等不宜袭用。

十三、议会宜有修正宪法之提案权。

十四、此外《宪法大纲》所载，凡与上列各条不相冲突者，仍一体遵用。

浏览各条可知，在京各政党不像兵谏军人那般激烈。如并未要求全盘否定《宪法大纲》，与此处所列各条不冲突诸条，仍可遵用(第14条)。如关于宪法修正的提案权，并未要求只属于议会，而只是要求议会也拥有此权(第13条)。

不过，从整体上看，陈请书体现了绅士集团限制君权、保障民权的追求。如第2条关于君主大权，从表面上看，陈请书跟《宪法大纲》一样，主张用列举的办法，但是，“不宜有概括之规定”一句，体现了对君权的限制。如第3条关于条约与国际合同，须得到议会的承认或经议会议决，第4条对君主命令范围的严格限制，第5条要求官制官规须经议会议决，第6条皇室经费须经议会议决，第9条弼德院不得干预国务等，在在均以限制君权为依归。至于第11条，则是绅士集团在1911年一心想完成的一篇大文章，不仅仅在于限制君权，并有防止皇室干政的用意。

在政府与议会的关系方面，第8条虽然是立宪国的通例，但也有防止政府凌压议院、保障民权的用心；第12条关于预决算方面的设计，与兵谏军人相同，此条若落实，政府乱花人民血汗钱的情形当可大大减少。

如果宪法按照陈请书所列制定，在实质上肯定会突破《宪法大纲》的牢笼，清廷“巩固君权”的梦想必然要落空。虽然从最后一条看，陈请书似乎还尊重《宪法大纲》，但此前诸条，实已将《宪法大纲》冲击得七零八落。因此，陈请书虽然不像兵谏军人的政纲那样要求将制宪方式改为民定，而是遵循清廷10月30日谕旨办事，由资政院“协赞”溥伦、载泽负责起草宪法草案。但是，如果在“协赞”的时候，将所列各条都落实了，则大清的宪法已与民定无异了。

详加比勘，可知在京各政党所提“关于宪法之条件”，有10条与信条中的相关条款高度相似，列表如下：

表2 “关于宪法之条件”与十九信条之高度相似条款一览表

资料来源：中国第一历史档案馆，资政院档案，全宗号：50，案卷号：2。《择期颁布君主立宪重要信条谕》(宣统三年九月十三日)，《清末筹备立宪档案史料》上，第102—103页。

兵谏军人的“政纲”12条中，与《十九信条》高度相似的有8条；在京政党的“关于宪法之条件”14条中，与《十九信条》高度相似的有10条。因此，讨论信条的蓝本，只谈兵谏军人的“政纲”，却忽略在京政党的“条件”，显然是有问题的。和“政纲”一样，“条件”也是《十九信条》的一大渊源。

《十九信条》的第19条系对如何实施该信条的规定，无需追索其渊源，我们只需追索前面18条的渊源即可。而“政纲”有8条为《十九信条》所吸纳，“条件”有10条为《十九信条》所吸纳，刚好是18条。但由于“政纲”与“条件”中的若干条款内容相似，《十九信条》中的有关条款是综合二者而来，因此，《十九信条》实有第2、16、17、18四条在这两份文件中找不到出处。

第2条“皇帝神圣不可侵犯”，应该是来自《宪法大纲》。《宪法大纲》第2条规定：“君上神圣尊严不可侵犯。”[注]朱寿彭编，张静庐等校点：《光绪朝东华录》五，北京：中华书局，1958年，总第5979页。二者相较，若合符契。

第16条“皇室大典不得与宪法相抵触”，似出自日本宪法第74条之后半句，日本宪法第74条规定：“皇室典范之改正无须经帝国议会之议，不得以皇室典范变更本宪法之条规。”[注]《日本宪法全文》，《东方杂志》第3年第11期，光绪三十二年十一月二十五日发行，“内务”，第230页(栏页)。

第18条“国会议决事项，由皇帝颁布之”，似乎借鉴了《宪法大纲》第3条：“钦定颁行法律及发交议案之权(凡法律，虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行)。”[注]朱寿彭编，张静庐等校点：《光绪朝东华录》五，总第5979页。但须注意，《十九信条》所规定的皇帝颁布之项为“国会议决事项”，范围比较广；而《宪法大纲》所规定的则只有法律一项，范围比较狭。同时，《宪法大纲》第3条规定皇帝有发交议案之权，而《十九信条》则无此规定。并且，《宪法大纲》第三条加了一个长长的注释，以确保君主大权，而《十九信条》无此。

至于第17条“国务裁判机关，由两院组织之”，则不知源自何处。

总的来看，《十九信条》的条文，主要是源自滦州军人的“政纲十二条”和在京各政党的“关于宪法之条件”，但也有一些条文是源自《宪法大纲》和日本《明治宪法》等。

由资政院在奉到制宪谕旨前已经起草好信条和在京各政党的陈请书也是信条的重要渊源，不难看出绅士集团在打破宪法钦定、推动信条出台过程中的主动。资政院的议员中，有一半来自各省咨议局，因此，在一定程度上，资政院堪称绅士集团的大本营。另外，各省咨议局在1910年成立了咨议局联合会，按其章程，来自各省的资政院议员，均可为联合会会员。这样一来，很容易形成资政院内外的同声相应。前引在京各政党的陈请书，虽然是以在野者向当局提出建议的形式呈现，但“在野”与“当局”之间有着千丝万缕的联系。以列名陈请书的宪友会为例，这是一个以咨议局联合会为班底成立的政党，黄为基系章程的起草员之一。该会的三个常务干事中，雷奋是资政院议员，徐佛苏则与康梁一派关系密切。该会的候补常务干事中，籍忠寅、李文熙均为资政院议员[注]丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第548—549页。。虽然因材料局限，目前无法判断绅士集团是否在资政院内外“演双簧”，但二者关系密切，则无疑义。与之相较，滦州军人与资政院之间则没有如此紧密关系，当时甚至有传言，资政院受到过滦州军人的强迫[注]《盛京时报》曾刊文说，吴禄贞在安排以张绍曾牵头具折的同时，还“使队官某率骑兵百人入京，强迫军咨府涛邸及资政院议员”。《吴禄贞被刺纪实》，《盛京时报》宣统三年十一月初五日，第4版。。不过，绅士集团打破宪法钦定的努力不是从辛亥年才开始的，但一直没有效果，而在革命风暴席卷帝国之际，滦州军人的一纸电奏，却促使清廷很快放弃钦定。如果没有辛亥革命，没有滦州兵谏，绅士集团的呼吁恐怕依然无法打动清廷，其制宪主张也就依然无法落实。

三、“行宪”的困境——以组阁为中心

信条颁布之后，清廷一度对其寄予厚望，幻想能够借此挽救颓势[注]清廷在11月4日发布的一道长达八百多字的上谕中，一面继续摆出高高在上的姿态，宣称颁布信条的目的在于“期人民之进步，示好恶以大公”，一面要求凡是有乱事的省份，所有统兵大员，都要将朝廷颁布信条、促进宪政的事实“剀切布告”，上谕宣称，如此，便能“咸登新治”，“同我太平”。显然，清廷将信条视为一根救命稻草，对其寄予了厚望。《宣统政纪》卷63，宣统三年九月戊寅，《清实录》第60册，第1168—1169页。，因此，在做很多事情的时候，都宣称是根据信条行事，颇有一点“行宪”的味道。因为发生在革命高潮之中，清廷的统治已经风雨飘摇，因此，几乎无人注意及此。在此，拈出根据信条组织新内阁中的若干细节，展示清廷在颁布十九信条之后“行宪”的实况，并透视其困境。

颁布信条之后第5天，即11月8日，资政院有一项重要议程：选举内阁总理大臣。关于这一选举，《协和报》留下了一点细节[注]该报所刊《资政院第八次议案纪事录》和《资政院第九次议案纪事录》都谈到选举总理大臣一事，此处系综合二处而来。两次纪事录，见《协和报》1911年第9期，第16—17页。。据悉，那是一场用无记名投票法进行的选举，下午4点开始，4点过5分结束，投票结果如下：有效票87张，岑春煊得2票，黄兴得2票，梁启超得1票，锡良得1票，王人文得2票，那彦图得1票，袁世凯得78票。袁世凯当选[注]《资政院第九次议案纪事录》，《协和报》1911年第9期，第17,17页。。

有学者提出，袁内阁与奕内阁的一点显著不同，是袁内阁系出于议会公举，而奕内阁系出于朝廷任命。通过《协和报》所提供的以上细节可以知道，袁世凯确实是资政院选举出来的。并且，资政院投票的时候，不仅袁世凯获得了选票，朝廷命官岑春煊、锡良、王人文，戊戌党人梁启超，革命领袖黄兴也都获得了选票。

尤其令人印象深刻的是，这场选举总共只花了五分钟。事先既没有政党提名，也没有竞选演说，因此，袁世凯出任内阁总理虽经过了选举环节，但可以说草率之至。

11月9日，资政院递交了一道奏折，汇报选举情形：

资政院总裁、内阁法制院院使臣李家驹等跪奏为遵照宪法信条公举内阁总理大臣恭折仰祈圣鉴事。窃查宪法信条第八条“总理大臣由国会公举、皇帝任命”、又第十九条“第八等条，国会未开以前，资政院适用之”等语，兹经臣院于九月十八日，遵照宪法信条，用无记名投票法公举内阁总理大臣，以袁世凯得票为最多数，理合恭折奏陈，请旨任命。伏乞皇上圣鉴。谨奏。[注]《奏为遵照宪法信条公举内阁总理大臣事》(宣统三年九月十九日)，录副奏折，03—9303—026，中国第一历史档案馆藏。

在这道只有一百多字的奏折中，三次提到“宪法信条”，并引用信条的第八、第十九条，反复强调资政院是根据信条选举的总理大臣，令人印象深刻。上奏当天，清廷就颁布上谕，任命袁世凯为总理大臣。上谕不足五十字，却两次提到“宪法信条”，同样令人印象深刻：

资政院奏遵照宪法信条公举内阁总理大臣一折，朕依宪法信条第八条命袁世凯为内阁总理大臣。[注]《宣统政纪》卷63，宣统三年九月癸未，《清实录》第60册，第1180页。

投票选举、上奏、任命，环环相扣，一气呵成。每一环都强调这是在根据信条办事。大清的“行宪”，似乎有了新气象。但是，如果我们注意到资政院选举时的一个细节，好印象可能就会打些折扣。

这一细节就是，那天到会的议员只有87人，而讨论奏稿的时候，已只有四十多人④《资政院第九次议案纪事录》，《协和报》1911年第9期，第17,17页。。那一届资政院，共有议员200人，按照《资政院章程》，到会人数须达到133人(三分之二)才能开议[注]《资政院章程》第34条规定：“资政院会议非有议员三分之二以上到会，不得开议。”上海商务印书馆编译所编纂、蒋传光点校：《大清新法令》第6卷，北京：商务印书馆，2011年，第95页。。因此，严格地讲，这是一场无效选举。遵照《资政院章程》，袁世凯是不能出任总理的。但资政院却奏报清廷，清廷则据以任命袁世凯为内阁总理了。

表面的环环相扣之下，似乎另有隐衷。原来，还在将宪法起草权完全交给资政院的前一天，也就是11月1日，清廷就已经颁发谕旨，解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣。其时袁世凯尚在湖北督师，上谕要求他：“将应办各事略为布置，即行来京组织完全内阁，迅即筹划改良政治一切事宜。”[注]《内阁官报》宣统三年九月十二日，“谕旨”。

但是，这一任命，却遭到了一点微词。兵谏军人看了这道上谕，向清廷发了一道电报，称：

顷读十二日上谕，简袁世凯为内阁总理大臣，组织完全内阁，仰见朝廷用人得当，臣等钦佩莫名。惟原□内阁总理应由国会公推，君主敕任，今国会未立，势难悬缺，以待公推，恳即明定宪法，将来继袁世凯之后，仍由国会公推，以示朝廷至公无私之意。[注]《第二十镇军队之举动》，《申报》宣统三年九月二十日，第1 张第5版。

电报虽然肯定任命袁世凯为总理大臣是得当的，但也直率批评这与他们所提政纲不符合——政纲第八条提出，总理大臣要先经国会公举，再由皇帝敕任。

11月3日，清廷颁布了资政院起草的《十九信条》，信条第八条也规定，总理大臣由国会公举，皇帝任命。

据报刊记载，袁世凯看到《十九信条》之后，“知朝命无效，非由民选不可”——如果他看到了兵谏军人的上述电报，恐怕会越发加深这种认识吧。

恰好在这个时候，资政院来了一份电报，请他快点出山组阁。于是，他告诉资政院：“若认组织内阁之命，公等所拟之信条(信条中总理须由院公举)即首先失其信用。”资政院收到袁世凯的电报之后，乃“开票公选”，演出了前述历时5分钟的一幕选举活剧[注]《袁世凯之忠清谈》，《申报》宣统三年九月二十七日，第1张第4版。。

如此说来，资政院选举总理大臣之举，与其说是依据《十九信条》，不如说是依据袁世凯的意志；与其说是依据信条选出了总理大臣，不如说是用选举的形式为袁世凯出任总理大臣披上了一件合法性的外衣。

被举为总理之后，袁世凯于13日回到北京，着手组阁[注]汪荣宝1911年11月13、14两天的日记对袁世凯回京及迫使资政院就范的情形有所记载。《汪荣宝日记》，宣统三年九月二十三、二十四日，第1052、1053页。。16日他向摄政王载沣提出了各部大臣的人选，清廷马上颁发谕旨，加以任命[注]《内阁官报》宣统三年九月二十七日，“谕旨”。谕旨任命的各部大臣是：外务大臣梁敦彦，民政大臣赵秉钧，度支大臣严修，学务大臣唐景崇，陆军大臣王士珍，海军大臣萨镇冰，司法大臣沈家本，农工商大臣张謇，邮传大臣杨士琦(署)，理藩大臣达寿。。这一套路，也是符合宪法信条的——信条第五条规定，总理大臣之外的国务大臣，“由总理大臣推举，皇帝任命”。这一条还规定，皇族不能担任总理大臣及其他国务大臣和各省行政长官。11月16日任命的各部大臣中，没有一个皇族，这也是符合信条精神的。

但是，被任命的国务大臣中，有多人请“收回成命”，拒绝上任。其中尤以张謇之拒绝出任农工商大臣最有意味，深度折射出清廷以信条为救命草的困境。

张謇是在18日得知任命消息的，那一天，袁世凯以总理大臣的身份给他发了一封电报，称：“昨据信条组织内阁，奉旨简阁下为农工商大臣。”[注]《附录一：袁世凯来电》，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，上海：上海辞书出版社，2012年，第287页。强调自己是根据《十九信条》组织内阁的。

张謇收到电报之后，酝酿了一天，于19日回电，拒绝接受任命。

此前，张謇16日从报纸上得知，清廷已于13日任命他为江苏宣慰使。因此，19日的复电，同时拒绝两项任命。在这份超过一千字的电报中，张謇首先表示，得知上述两项任命之后，他“无任惶悚”。接着，他回顾了新世纪以来自己在政治改革方面的努力以及屡屡遇挫的情形，并向清廷提出了一个“终后之忠告”：“与其殄生灵以锋镝交争之惨，毋宁纳民族于共和主义之下!”张謇说，如果朝廷能颁发谕旨，“许认共和”，他就可以“竭诚宣慰”，要人民款待皇室了。但是，在此之前，宣慰使一职，“不敢承命”。同时，农工商大臣之任命，“并不敢拜”[注]张謇：《致袁世凯电》(宣统三年九月二十九日)，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第286—287页。。

这封长长的电报，道出了张謇由忠于清廷、追求君主立宪到抛弃清廷、促进共和的心路历程。字句之间，满是忧愤，但态度坚决。虽然袁世凯说自己是根据宪法信条组阁，但张謇却说，为时已晚，君主立宪已经不可能在中国行得通，他不愿意为清廷效命了。

袁世凯接到张謇的电报，例行公事，将其代奏了。于是，在25日，清廷向张謇颁布了如下一道有趣的上谕：

电奏悉。前经宣布宪法信条十九条，并定于本月初六日宣誓太庙。此后庶政实行，公诸舆论，决不致再有障碍。至共和政体，列邦有行之者。惟中国幅员寥廓，满、蒙、回、藏及腹地各行省，民情风俗，各有不齐，是否能收统一之效，不至启纷争割裂之祸，仍著该大臣迅速来京，与廷臣详细讨论。并将朝廷实行改革政治意指剀切宣示，以释群疑。[注]《宣统政纪》卷65，宣统三年十月己亥，《清实录》第60册，第1204—1205页。

上谕前半段依然拿信条说事，并透漏将信条宣誓太庙的时间，保证此后将落实“庶政公诸舆论”，张謇电报中所提此前遇到的种种障碍，此后绝对不会再出现。清廷既然以信条为救命草，这种说辞再合逻辑不过了。但是，后面却说，中国是否可以实行共和政体，可以讨论，并敦促张謇迅速来京，与廷臣详细讨论此事。

这就太有意思了。可以讨论共和政体是否适宜于中国，岂不意味着，清廷已经在考虑放弃皇统，连信条所确立的英国式君主立宪也放弃了？

在任命张謇为农工商大臣一事上，还有一事值得把玩。

原来，张謇在转向共和之后，采取了许多促进共和的措施。如在11月8日致函铁良，劝他不要“掷一身为沟渎小忠之事”，而当顺应潮流，“纳全族于共和主义之中”[注]张謇：《致铁良函》(宣统三年九月十八日)，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第282页。；11日，与伍廷芳等人致电摄政王，大谈“君主立宪政体断难相容于此后之中国”，劝他“共赞共和”[注]张謇：《与伍廷芳等致载沣电》(宣统三年九月二十一日)，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第283页。；15日，致函张绍曾，提醒他，不要接受清廷的任命去东南地区搞宣慰，而要顺从人民“渴望共和之意”[注]张謇：《致张绍曾函》(宣统三年九月二十五日)，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第285页。。

尤其值得注意的是，在11月6日，张謇给袁世凯发了一通电报，说他“采听东西南十余省之舆论”，发现“大数趋于共和”。他劝袁世凯顺应舆情，采取行动，“毋为立宪共和留第二次革命之种子”[注]张謇：《致袁世凯电》(宣统三年九月十六日)，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第280—281页。。

张謇既已对君主立宪死心，其采取种种措施促成共和自在情理之中。问题是，为何在张謇向自己亮明怀抱，并力劝自己也转向共和之后，袁世凯还拉张謇入阁？仅仅是因为张謇“热心政治，提倡实业，久为物望所归”[注]《附录一：袁世凯来电》，李明勋、尤世玮主编：《张謇全集》2，第287页。，还是想以此举暗示张謇，他对张謇的举动持欣赏至少是放任态度？或者，更进一步，以此作为他摇撼清廷的一步棋？——他既已知张謇的政治动向，预测张肯定不会受命，还会有所反应，而他则可以利用这种反应来要挟清廷。

袁世凯老谋深算，他的如意算盘究竟是什么，我们不好悬揣。另一难于悬揣的问题是，在组阁之前，载沣也收到了有张謇署名的劝说共和的电报，他怎么会完全顺着袁世凯的提名来任命？或许，他提出过质疑，但遭到了袁世凯的反对？或许，他想以此显示朝廷的宽宏大量，不拘一格？

如果说在任命问题上想展示朝廷的大量，那么，当张謇拒绝受命且力主共和之后，居然颁发电谕，要张謇迅速赴京，与廷臣讨论共和制度是否适合于中国，则未免令人称奇。我们只能说，清廷在此时，基本上已经没有什么招架之力了。对信条这根救命草，清廷已不抱什么幻想了。

在电谕张謇的次日(11月26日)，清廷举行了将十九信条宣誓太庙的仪式[注]《宣统政纪》卷65，宣统三年十月己亥，《清实录》第60册，第1205—1209页。。但仪式的庄重也没有赋予信条特殊力量，清廷的境遇依然每况愈下。到12月28日，清廷宣布，因为十九信条未能达到预期的政治目的，决定召集临时国会，解决中国将来是推行共和制还是君主制的问题[注]上谕原文如下：“此次武昌变起，朝廷俯从资政院之请，颁布宪法信条十九条，告庙宣誓。原冀早息干戈，与国民同享和平之福。徒以大信未孚，政争叠起。予惟我国今日于君主立宪、共和立宪二者以何为宜，此为对内对外实际利害问题，固非一部分人民所得而私，亦非朝廷一方面所能专决。自应召集临时国会，付之公决。”《宣统政纪》卷67，宣统三年十一月壬申，《清实录》第60册，第1240—1241页。。

不过，临时国会这根救命稻草更为虚幻，还没有来得及组织，几十个北洋将领就在1912年2月3日联衔致电内阁、军咨府等衙门，要求代奏。电报呼吁，不要召集国会公决政体了，因为即使召集了国会，从“人心趋向”来看，公决的结果，恐怕还是共和。因此，还不如取消公决，由朝廷“明降谕旨，宣示中外，立定共和政体”，这样反而可以使人民“歌舞圣明，零涕感激”[注]《清军将领要求宣布共和之原奏》，《申报》宣统三年十二月十六日，第3版。。

电报的口气很谦卑，但态度很强硬。并且，几十个将领署名其上，对清廷施加了很大压力。

八天之后(1912年2月12日)，清廷颁发退位诏书，大清帝国的统治至此终结，关于清季宪法的故事，至此亦画上了句号。

结 语

从本文所揭示的《十九信条》的起草、渊源、实施中的若干细节来看，该文件的出台虽然非常仓促，但是，并非如资政院奏折所言启动于该院奉旨起草宪法之后，而是在此前数日就已着手。资政院之所以未奉谕旨即起草信条，当然是受到了兵谏军人的压力，但同时也有在京政党的促动。兵谏军人向清廷所提出的政纲和在京各政党向资政院所提交的陈请，构成信条最重要的渊源。因此，十九信条的出台，并非如前人所论仅仅是军人胁迫的结果，毋宁说是军人集团和绅士集团不约而同施加影响的结果。

信条颁布之后，最后虽然成了一纸空文，但是，在风雨飘摇之中，清廷也曾对它抱有幻想，很多施政都宣称是依据信条办事。不过，《十九信条》充其量只是狂风巨浪中的一根小小的稻草，无法把即将沉没的溺水者送抵安全的彼岸。就本文涉及的根据信条组织内阁一事来看，虽然表面上环环相扣，一气呵成，但是，其实选举过程相当草率，甚至可以说，那是一次无效选举。并且，文献显示，选举是在袁世凯的暗示之下举行的，与其说是依据信条选举、任命袁世凯为内阁总理，不如说是按照袁世凯的意志，为他上台披上一件合法性的外衣。

袁世凯着手组阁之后，他提出的阁员中，有多人拒绝接受任命，这无疑是清廷统治的极大危机。尤其是张謇，一面拒绝接受任命，一面劝清廷接受共和。而清廷在接到张氏电报之后，居然电谕张氏进京讨论共和政体是否可以在中国实行。这一电谕显示，此时的清廷其实已经意识到自己无力回天了。