努力疏通全程有效监督的“最后一公里”

人大常委会依法履行监督职能，召开会议审议“一府两院”的专项工作报告，形成审议意见，并在审议意见书送达后，持续做好跟踪落实这“最后一公里”的工作，是人大常委会监督工作全程化和有效性的内在要求。

多年来，在跟踪问效方面，普陀区人大常委会依照法律规定做了许多工作，但也遇到了一些问题。受普陀区人大常委会的委托，课题组以普陀区第十五届人大常委会（2012—2016）工作为侧重点，对普陀区人大监督工作进行回顾和梳理，对普陀区人大在当前及今后工作中如何完善跟踪问效工作机制进行深入探讨并提出建议，以期通过这一课题研究，给普陀区人大常委会加强和改进审议意见跟踪落实工作提供借鉴，以期共同做好新形势下人大监督工作。

一、实际状况分析

普陀区第十五届人大常委会任职的五年中，召开常委会会议46次，听取和审议专项工作报告56项;召开主任会议107次，听取专项工作汇报27项，形成审议意见29项，其中13项要求“一府两院”在三个月内向区人大常委会书面报告研究处理情况。

普陀区人大常委会着眼全局，突出履职重点，实践中积累了一些富有成效的做法和经验。但由于种种原因，区人大开展监督工作还有薄弱环节，突出表现在：审议意见书在送达办理和付诸实施的过程中，即监督工作的“终端”存在跟踪问效的“短板”，影响了人大履职的严肃性和有效性。

（一）主要问题

1、承办责任主体不够明确。区人大办公室与专门委员会在跟踪落实中虽有分工，但因衔接不明确、认识不一致，导致职责不清。区政府办公室是区人大常委会审议意见书主送部门，应负起书面回复的主要职责。现实情况是，区府办收到文件后即转至相关部门，书面回复由部门操作，过程中如涉及跨部门的问题，也没有进行必要的统筹。

2、文件传送渠道不够顺畅。审议意见和书面回复，目前是由区人大办与区府办对应行文。由此，区府办觉得区人大办的文件难以上传至政府领导，使得政府领导不能第一时间掌握要求，影响了研究处理工作。同样，区人大办收到区府办的书面回复后，也是直接转至相关专委会，使得区人大常委会也不了解区政府研究处理审议意见的实际情况。

3、法定时效执行不够严谨。对审议意见不能按法定时限书面回复的情况时有发生，需区人大办反复催促，甚至“越位”直接协调和催办;有时因承办部门人员调动致审议意见书遗失的，需区人大办重新提供。区人大机关从常委会形成审议意见到正式行文将审议意见书送达“一府两院”，往往需要1至2个月时间。这方面的时效问题，目前没有明确的规定。

4、书面文件办理不够规范。承办部门在撰写书面回复报告时，有些类似工作报告或工作小结，缺乏针对性、严肃性;有些行文不规范，有时有红头无文号，有时红头和文号都没有。区人大机关也存在着书面回复文件归档不严谨、不规范的问题。

5、落实过程介入不够主动。区人大机关中，或多或少地存在这样的认识，即认为审议意见书发出以后，区人大的监督工作就是“休止符”了，研究处理是“一府两院”的法定职责，区人大专委会主动介入没必要、不合适，搞不好还会得罪人。

6、履行监督职能不够系统。往往把监督工作理解为选好议题、搞好调研、提好要求，以形成区人大常委会审议意见为工作重心和节点，而不善于做好后续的跟踪落实工作，因此常出现“虎头蛇尾” “只开花不结果”的现象。

（二）原因分析

从区人大自身角度分析的主要原因是：跟踪审议意见办理落实的思想认同不够充分、运行方式不够健全、工作方法不够完善。课题组认为上述具有机制性特征的问题在研究探索方面存在滞后性，从而制约了区人大常委会监督工作的全程化和有效性。

1、思想认识方面存在一定的局限性。一是对监督工作的系统性在认识上有偏差。二是对跟踪问效的必要性在思想上有顾虑，认为意见提过之后，不能“盯”得很紧。三是对方式方法的摸索在实践中有依赖，总希望法律作出具体规定、别人提供先行经验。

2、实践探索方面存在一定的滞后性。一是把握规律不够，致使跟踪监督中出现的问题年年如故。二是关注整体不够，不善于系统研究和“顶层设计”。三是鼓励探索不够，平时就事论“事”多，就事论“理”少，不太善于引导大家结合工作实际，进行工作理念、思路、方法、规律的研究和探讨。

二、完善机制建议

（一）探索建立并完善有利于跟踪问效工作的综合保障机制，为区人大常委会审议意见的办理优化夯实基础。

第一，政治保障机制。区人大常委会党组拟在目前年底、年中向区委全面汇报工作的基础上，进一步健全人大监督工作关键点和重要事项向区委报告的运行机制：（1）审议议题确定后及时报告区委;（2）审议意见书送达“一府两院”的同时，抄报区委;（3）“一府两院”的书面回复和人大常委会对办理落实情况的跟踪审议意见，报告区委;（4）区人大常委会组成人员对“一府两院”办理审议意见的评价情况，报告区委。

第二，思想保障机制。一是建立干部法律宣传和实务培训机制。（1）定期邀请专家、学者为区机关干部举办法律讲座，建议区委将此列入全区干部教育计划;（2）分期分批对由人大任命的政府组成人员（尤其是转任新任干部），开展监督法等法律教育和实务培训。二是健全区人大机关政治理论学习和业务交流机制。（1）切实抓好集体学习和思想务虚，引导人大干部坚定制度自信，坚守岗位职责，坚持务实创新。（2）借鉴市人大工作经验，在机关开展旨在更新理念、优化作风、创新方法的区人大工作“微创新”竞赛评比活动。

第三，质量保障机制。增强源头优化意识，切实提高审议意见书的撰写质量。一是建立统分结合工作机制。运用集体力量，提高法律文书撰写的科学性。二是建立撰写业务研究机制。在审议意见中建议体现几个结合：普遍性與特殊性相结合，注意人大履职特点;长期性与阶段性相结合，注意突出时效性要求;必要性与可行性相结合，注意加强对现有条件的客观分析;定性化与定量化相结合，逐步实现审议意见的“清单化”。三是完善区人大审议工作专业化建设机制。

（二）探索建立并完善有利于跟踪问效工作的协同推进机制，为人大常委会审议意见的办理形成合力提升质量。

第一，建议区人大常委会拟定《关于进一步做好区人大常委会审议意见办理落实工作的实施办法》。就文件传递、书面回复、工作落实等环节，向“一府两院”提出具體、规范、可操作的要求和建议。

第二，完善多层面、多渠道协商沟通机制。（1）以数据化、项目化、方案化方式细化与“一府两院”党组联席会议的内容。（2）建立区人大办公室与“一府两院”办公室、区人大专委会负责人与区政府部门领导、人大联络员与政府部门相关科室或人员三个层面的日常联系机制，保证审议意见办理的落实。

第三，完善审议意见书传送机制。（1）规范工作流程，明确送达时效。（2）借鉴浦东新区人大经验，调整目前审议意见书送达方式，以“普陀区人大常委会审议意见书”刊头、署人大常委会印章，直接送达“一府两院”。

第四，建立区人大专委会全程参与协同推进机制。（1）制定方案，将跟踪问效工作排出任务表、时间表、路线图，逐一实施。（2）参与统筹，对一些涉及多部门的办理工作，积极帮助协调。（3）在区人大机关形成跟踪问效工作激励机制，鼓励探索创新。

（三）探索建立并完善有利于跟踪问效工作的“闭环”督办机制，使人大常委会审议意见的落实“抓铁有痕、踏石留印”。

第一，建议区人大常委会拟定人大机关内部关于加强督办落实工作的实施办法。

第二，坚持并完善目前已在试行的区人大专委会的评估机制。

第三，建立区人大常委会主任会议听取书面回复评价意见汇报及讨论研究机制。

第四，建立审议意见办理落实情况向区人大常委会报告机制。

第五，完善审议意见办理落实情况向区人大代表通报机制。

第六，完善审议意见办理落实情况向社会公布机制。

第七，建立对审议意见办理落实情况进行执法检查机制。借鉴浦东新区人大经验，将“一府两院”办理落实审议意见情况，列入次年区人大执法检查工作范围，切实回应社会关切，抓好工作落实。

第八，不断完善区人大对重要工作和事项的持续跟踪督办机制。（1）精准选择议题，将党委想做、政府能做、百姓盼做事项，列为持续督办的重点;（2）精准确定方法，围绕关键问题，咬定青山不放松;（3）精准明晰目标，动态而精细地向政府提出逐年拟完成的工作目标和指标;（4）精准自身定位，与政府相向而行，形成合力，共同完成督办任务。