新乡贤文化与基层治理研究——以佛山为例

廉 成

广东东软学院，广东 佛山 528225

一、问题提出

近年来佛山乡村社会虽已出现乡村面貌改善、民众生活水平显著提高等繁荣景象，但也潜藏着种种治理危机。在乡村繁荣表象下的危机，不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，这些问题的解决，需要乡村治理体制的深入改革与完善。本课题主要的研究目标是：厘清佛山历代传承的乡贤文化与基层治理之间的内在关联，研究新形势下乡贤与改善乡村、社区治理之间的关系，进而为基层治理体系的完善与治理能力现代化提供新的思路与参考。

本文主要研究佛山市基层治理问题。在研究的过程中发现，乡贤参与民主协商机制弥补了基层政府和自治组织公共产品和公共服务供给的不足，正处于社会转型加速期的中国，面对日益高涨的国家制度建设需求，应立足本国国情从纵向角度去探讨和寻求解决之道，同时也须具备国际视野从横向角度去学习和借鉴先进国家之经验。伴随着佛山城市化的快速发展和新农村建设的深入推进，乡村、社区自治制度运行困难、传统价值体系受到冲击、基层公共产品供给不足等问题逐渐成为当前乡村、社区治理面临的新困境。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开基层治理体系的完善与治理能力现代化。

佛山人自明、清、民国以来就以“习于城邑”著称(指佛山人具有关心公益事业的热情和处理公益事务的能力，并养成了民事自决的习惯)。佛山“义仓”及“乡治”等都是佛山乡贤文化的成功例证，“紫南村”案例更是新乡贤文化对推进、完善基层社会民主协商、共建共治的典范。因此，从加快政府职能转变，促进乡村经济社会全面、协调、可持续发展，完善基层社会民主协商、共建共治的角度研究新乡贤文化对规范乡村社会组织管理具有非常重要的现实意义。

二、佛山基层自治组织发展现状分析

(一)本次课题调查说明

本课题调查问卷设计说明。本课题调查问卷设计问题主要有三大部分，具体而言，问卷的第一部分关于被调查对象基本情况的7个方面；第二部分关于被调查对象对农村社会组织的认知和了解，设计了8道题；第三部分关于被调查对象是否参与本村的农村社会组织及其对所参与组织的评价，设计了7道题。另外还有一个主观题收集被调查对象关于农村社会组织发展的建议和要求。

本课题调查样本抽取说明。本次调查的样本分别来自南庄、兴贤荷城街道三洲社区两个地方。调查样本总数194份，其中南庄社区70份，荷城街道三洲社区124份。

(二)被调查对象的基本信息

1.抽样被调查对象以南庄居民和荷城街道三洲社区居民为主

本项调查数据有3人未填，其余194份有效。其中荷城街道三洲社区参与本次调查的对象主要是一般居民，即普通社区居民74.19%，村干部占6.45%，其他19.35%。这种人员分类目的是区分一般居民和其他身份人员对村民自治认识和理解是否有差异。

2.被调查对象中女性稍多

本项调查数据有7人未填，其余194份有效。其中参与本次被调查对象中，男性占34.68%，女性占65.32%，女性稍多于男性。

3.被调查对象的年龄主要介于18至60岁

本项调查数据共收集124份，全部有效。其中本次被调查对象的年龄在41-50岁的人数最多，占41.94%，其次是31-40岁，占26.61%，然后是51-60岁，占11.29%。被调查对象的年龄在18-25岁的占7.26%，被调查对象的年龄在18岁以下的占1.61%，最少的被调查对象是60岁以上的，占0.81%。

4.被调查对象的受教育层次

本项调查数据有11人未填，其余124份有效。调查数据显示，被调查对象的文化程度不高。高中学历占23.39%，初中学历占28.23%，小学及以下学历占2.42%，中专学历的占8.06%，本科以上20.97%。调查的对象反映了本地区农村居民受教育层次比较低，和本地居民情况基本符合，具有代表性。

5.被调查对象以普通群众为主

本项调查数据有14人未填，其余194份有效。调查数据显示，被调查对象以普通群众为主。其中，群众占55.65%，共产党员占31.45%，共青团员占12.9%。

6.被调查对象在本社区的居住年限

本项调查数据有10人未填，其余124份有效。调查数据显示，被调查对象在本社区居住10年以上的居多。其中，居住10年以上的占60.48%，居住5-10年的占13.71%，居住3-5年的占10.48%，居住1-3年的占15.32%。

(三)被调查对象对居民自治的认知和需求

1.被调查对象对社区居民自治的了解情况

本项调查数据124份有效。调查数据显示，被调查对象选择完全了解的占18.55%。被调查对象选择一点不了解的人数占10.48%。而被调查对象选了部分了解的占37.9%。

2.居民参加居民自治活动的情况

本项调查数据共获得124份有效数据。调查数据显示，大部分被调查对象参加过居民自治活动，不清楚的占39.52%。

3.居民对社区政务的了解情况

本项调查数据124份有效。调查数据显示，对本社区的政务，如建设规划、财务公开、精神文明活动建设等完全了解的占比16.13%，部分了解的占比41.94%，一点不了解的占比19.35%。

4.被调查对象了解社区事务的方式

本项调查数据124份有效。调查数据显示，被调查对象了解社区事务的主要方式是社区公告栏，占比66.13%。

5.居民对本社区自治情况的满意度

本项调查数据有124份有效。调查数据显示，被调查对象认为满意的占比33.87%，基本满意的占比22.58%。

(四)被调查对象对基层社会组织的参与和评价

1.被调查对象认为对农村村民自治制度了解程度如下：本项调查数据全部有效，参与调查人数70人。对于农村村民自治制度一点不了解的占比8.57%，部分了解的占比50%，完全了解的仅有5人。

2.被调查对象认为乡贤在本村自治建设及经济发展方面发挥作用情况，本项调查数据全部有效，参与调查人数70人。认为乡贤在本村自治建设及经济发展方面发挥了积极作用的占比38.57%，认为乡贤在本村自治建设及经济发展方面没有发挥积极作用的占比44.29%。

3.被调查对象参加过以下何种活动?本项调查数据全部有效，参与调查人数70人。被调查者参与过村民代表大会的人数为15.71%，参与过两委决定会的人数为30%，参与过群众大会的占比20%，参与过群众大会的占比20%，参与过选举大会的占比20%

三、佛山基层社会组织发展中存在的问题

从调查数据及现场调研所获信息分析来看，因各地方经济发展状况及改革力度影响，基层社会组织在发展过程中面临的问题亦有所不同，总的来说，制约本地基层社会组织的健康、良性发展的问题，主要有以下几个方面：

(一)乡贤在治理体系中身份的合法性难以确立

“乡贤”不等于乡官。应该说“乡贤”可以是乡官，但乡官不等于“乡贤”，人人可以为“乡贤”，但不是人人可以为乡官。①作为“体制外”的非正式乡村精英，新乡贤是当代乡村建设的新力量，但“合法身份”一直限制了返乡的活动范围和工作热情。

(二)基层治理主体权力不平衡，权力相对集中

我们在调查工作中发现，政府职能部门与基层组织之间存在一定的矛盾，其主要原因是政府部门只考虑到权力下放给基层社会民众带来的利益和好处，但却未考虑到基层组织中人力、物力和财力的不足；主体权力出现倾向化现象。政府出于经费和人员编制考虑要求社区、村委会干部常常身兼数职，导致基层干部出现权力集中化的现象。

(三)基层社会组织主体弱小但行政化明显，使治理结构失衡

社会组织是多元主体中不可或缺的一部分，城市基层社区组织是基层社会管理的有效载体，也是国家管理社会的“现实着力点”②由于政府职能缺位也直接导致了社区居委会职能的行政化和形式化现象严重，多数街道和居委会都疲于计划生育、经济普查、人口普查等工作，而无法履行好公共事务和民主管理等职责。调查还发现，因薪资及从业要求因素，基层组织普遍存在组织内部年龄结构偏大，不会使用信息网络平台，人员参与主动性不够，传统观念较强，跟不上现代化的治理方式，由于存在社会组织规模小、志愿者少、人员年龄结构偏大、资金不足等问题，表现为基层组织还不具备独立运行和协调能力，当社会组织表现的发展较慢、能力不够的情况下，会致使治理结构失衡。

(四)公众参与基层治理的动力不足，参与度不够大

当前现代意义上的社区发展并不成熟。无论是在城市社区还是农村社区，都存在居民意识和社区归属感较低、社区参与的积极性不高的现象。与此相伴，大量城市外来人口游离于社区之外，影响了社区的转变速度。

四、促进佛山基层社会组织发展的对策建议

(一)探索多元治理主体互动模式

在我国许多发达城市均是以政府和社区为主的治理主体，采用的是政府主导基层、管理基层的治理模式，从政府开始对社区下达任务和要求，这样一来使社区治理的主动性和自治性不强、公共服务能力低下等现象。③

治理的逻辑结构离不开公共权力。公共权力集中于少数人乃至个别人手中，称为集权治理，而公共权力依其性质和职能，分别由不同的人掌握，称为分权治理。④在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式。统治更强调权力的归属，强调治者与被治者不可僭越的关系；治理注重的是权力的配置和运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。⑤

公民参与则要求社会公众积极参与和介入公共管理过程，可以通过各种有效的方式，如关键公民接触、公民大会、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商和斡旋⑥，以及申诉专业和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构。⑦

目前，在我国不少现代城市基层治理需要政府、社区、社会组织和居民等多方为主体进行协调共治和良性循环，但多元主体并未处于一个良性循环的状态，因此需要各自承担主体需承载的功能和责任，突破原有以政府为主导、以社区为主要执行的旧模式，采用政府——社区——社会组织——居民等多元主体协作治理的新模式和结构，组建成一个高效率、有组织和协调平衡发展的多元治理的主体关系，从而驱动基层治理的良性发展，实现社会资源的优化配置；在多方联合治理过程中还需要加强各主体的自身管理工作，参与的主体数量越多，提高主体服务质量，避免因事务繁杂产生矛盾，及时更新和沟通最新工作进展，引导各方开展治理工作。⑧

(二)借鉴他国有益经验

在西方社会，与政治民主相伴的便是社会自治。社会自治最初的含义便是国家不能干预社会事务，国家与社会的分离，含有自由主义的韵味。⑨由于各国社会发展情况和文化的不同，各个主体在社区治理中的地位或作用有所差异，形成了不同的治理模式。学者普遍认为，存在三种典型的社区治理模式，即美国所代表的社区自治模式，新加坡所代表的政府主导模式，日本所代表的混合模式。⑩社区自治模式的主要特色是非营利组织成为以志愿者身份吸纳社区公民参与社区的组织载体，社区治理依靠非营利组织实行民主管理，发挥非营利组织的结构功能。政府主导模式的最大特点是政府设置自上而下的社区组织管理体系，依靠政府组织实行官僚式的管理。新加坡社区治理的行政色彩由于政府和执政党的党政强介入而显得格外浓厚。具体表现在：一是全国有一套自国家层面到社区层面的完整的社区管理组织体系；二是由政府部门规划、组织有关社区发展的事务；三是社区建设和发展的经费主要是政府的财政拨款。混合型的特点是政府与社会的双强模式，政府行政色彩与社区民间自治特点在社区发展的许多方面互相配合。就日本的混合特色来看，是地方自治政治环境中的“行政—自治”二元结构，即：日本的行政区划单位是行政自治单位，形成一种“虚都实区”的行政体制；作为基层区划的社区，又有行政社区和居民社区之分，行政社区为基层政府行政范围，居民社区属于居民自治领域；作为区域性行政管理机构的“地域中心”(相当于中国的街道)。日本自治会(町内会)⑪的财源由两大块构成，其中一部分来自会员缴纳的会费，另一部分来自行政交付金中的事务委托金及卫生事务委托金。⑫所以混合型的优点之一是治理经费受限较少、增加了自主性。但总体而言三种模式最大的不同在于政府力量与社会力量的差异程度。他们也有共同点：一是组织管理机构健全，权限职责清晰；二是非营利组织在社区发展中具有重要作用；三是社区志愿者组织是社区和发展不可或缺的力量。⑬

(三)加强信息化建设、提升电子政务能力

本次调查数据显示，被调查对象了解社区事务的主要方式是社区公告栏，占比66.13%，通过网络获得信息的占比仅有8.87%，由此可见社区居民及村民获取政务信息的渠道多为宣传栏或从别人处听说，这严重影响了政务信息的时效性及通知送达效率，更会影响作为自治组织成员的合法知情权及能否及时表达、行使法律赋予每个人的自治权利，从而导致被动形成政务信息不公开、不透明的客观事实。

通过将政府行政管理与服务转移至网络运作，可实现时间与空间的跨越，避免部门间的相互制约，使“权力在阳光下运行”这一理想更接近现实，还具有提高工作效率，减少财政支出，减少公务员人数且能为社会提供优质行政服务等优点。⑭通过建立基础电子政务信息平台，可充分发挥电子政务信息的收集、传递和发表效率，改变信息的高度垄断，电子政务系统在政府决策中所发挥的作用，将有力促进政府由传统的被动、封闭的模式向通达性、参与型的决策及治理模式方向转变，信息技术增强民族对政府的参与程度，及时获悉公众所需，以公众需求为导向，把未来政府建设成以公众为中心的电子政府，为建设政务透明化、法制化的政府提供动力。目前因受包括财产等因素的制约，基层电子政务系统的发展还存在一定局限性，离社会发展的要求存在一定差距，需要从以下几方面来加以推进：以创建智慧社区为核心，打造社区居民指尖上的“政务大厅”，提升社区精准化服务的水平。把民情走访作为社区日常基础性工作，通过完善民情日志和智能手机APP服务端，长效跟踪社区工作人员“民情收集、民事办理、民生保障”三大工作绩效，采取智能手机APP服务端随访评价社区工作人员服务质量，把群众满意度作为考核社区的首要依据。

(四)优化基层治理机制，提升运行效能

人类社会的合作是一个历史性的难题。亚里士多德说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀自己的所有，而忽视公共事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”⑮在未来的治理改革中，应着眼于三个方面来优化治理机制：其一，应着手政府内部组织的改革和调整，将市场机制的优势吸纳到缺乏活力的公共组织中；其二，应通过多种多样的路径和公私伙伴关系，将一部分公共物品和公共服务生产让渡给社会自治组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时减小政府和公营部门的支出规模。其三，政府与社会的合作将改变现有的社会利益表达机制，尽可能地把利益不同的各方力量纳入决策过程，提高政府决策的民主和科学程度，保证公共决策的质量。⑯

社区、村委组织是基层治理的主要主体，社区组织结构的好坏直接决定着基础治理的成效。因此需要进一步优化社区组织模式和构架，将各级主体的权利明确划分，利用法制化、制度化的思维处理社区组织事务，能自觉接受群众的监督，从根源上避免权力的滥用、错位和越位等。力求构建具有佛山文化特色的社区、村委党组织、社区居委会、社区公共服务站“三位一体”的社区组织机构和管理体系。

五、结语

因受地域经济、文化差异等方面的影响，基层社区、村委组织类型多样，呈现不同的特点。在调查中发现，佛山基层社会组织整体发展趋势是良好的，其中更有南海政经分离体制下村居自治及不计个人得失引领村民致富并获广东省宜居示范村庄、中国十佳小康村、中国最美乡镇等荣誉的佛山新乡贤代表人物潘柱升的治村成功案例。这些都为未来佛山进一步丰富基层精神文化生活，化解社会矛盾，增强基层治理能力提供了有益经验。本文力图通过探索多元治理主体互动模式、借鉴他国有益经验、加强信息化建设，提升电子政务能力及优化基层治理机制，提升运行效能等几个方面为改善基层组织的发展环境，提高佛山基层社会组织治理能力和水平，引导基层社会组织有序健康发展，以期实现官民和谐发展的善治。鉴于所提出的对策建议难免存在视域局限之虞，这也将是今后研究需要不断深入的方向。

[ 注 释 ]

①叶泉.基层治理需要重拾“乡贤”概念[N].法制日报，2015-11-20.

②贺丽瑾.城市社会管理创新中的基层社区组织研究——以南京市为例[D].南京师范大学，2012.

③王建芹，张晓辉.一元理论与多元现实——非政府组织中的社会公共行政主体[J].中国社会组织，2008(4)：11-15.

④徐勇.GOVERNANCE：治理的阐释[J].政治学研究，1997(1).

⑤徐勇.治理转型与竞争——合作主义[J].中国人民大学复印报刊资料，政治学，2001(6).

⑥约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等译.中国人民大学出版社，2005：11-12.

⑦约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等译.中国人民大学出版社，2005：132.

⑧曾本伟.共建共享视域下中国城市基层治理现代化的内在逻辑与实践路径[D].吉林大学，2017.

⑨麻宝斌.公共治理理论与实践[M].社会科学文献出版社·人文分社，2013：215.

⑩谢守红，谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J].社会科学家，2004.1.

⑪ “町内会”是指在日本村落或城市街区中由居民组成的以联谊、促进共同利益、地方自治为目的的私人组织(民间组织).

⑫ 安井幸次，2013〔1989〕，「整備された全市的町内会体制 ― 長野県上田市の事例」岩崎信彦ほか編『増補版 町内会の研究』御茶の水書房，pp.195-215.

⑬ 北京社会科学院“大城市社区发展国际化比较研究”课题组.大城市社区建设管理体制比较与借鉴[J].北京社会科学，1998.3.

⑭ 廉成.日本电子政务发展状况评析[J].科技经济导刊，2017(34)：211.

⑮ 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.商务印书馆，1983.48.

⑯ 麻宝斌.公共治理理论与实践[M].社会科学文献出版社·人文分社，2013.85.