四川省城市“低保”制度瞄准精准度的实证分析

(四川大学 四川 成都 610065)

一、四川省城市“低保”制度的发展

1997年7月，成都市率先实施了城市“低保”制度的试点，保障标准为月人均90-120元；1997年12月，四川省在成都和内江试点的基础上，颁布了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》；到1999年7月1日，四川全省180个县(市、区)建立了城市居民最低生活保障制度，当时保障标准最高120元/月，最低为80元/月。

2015年，四川省首次设立“低保”低限；2017年，四川省对城乡居民“低保”低限做出调整：城市居民“低保”低限为460元/月，较上年提高40元/月；农村居民“低保”低限为275元/月，较上年提高35元/月；2018年，四川省再次提高城乡居民“低保”低限：城市居民“低保”低限为500元/月，农村为310元/月。

二、四川省城市“低保”制度的瞄准精准度分析

(一)指标的选取

国内学者曹艳春认为，“低保” 制度的靶向精准度包括四个维度：瞄准精准度、政策精准度、效果精准度和外力精准度。提高瞄准精准度是首要条件，分为对贫困户的瞄准和对贫困内容的瞄准两个方面①。

世界银行认为，要以充足性原则来衡量瞄准精准度。充足性原则包括覆盖面充足和保障水平充足两个方面。覆盖面指的是对生活水平在贫困线以下的人群的保障率；保障水平是指救助水平能满足被救助者的生活和心理等需求的程度。一些学者对瞄准精准度的衡量采用四个指标：贫困群体被瞄准率(保障率)、非贫困群体被瞄准率(错保率②)、贫困群体未被瞄准率(漏保率③)和非贫困群体未被瞄准。限于数据的可得性和真实性，本文选取保障率指标对四川省城市“低保”制度的覆盖面充足性，即被救助对象的瞄准度进行实证分析。

综上，对四川省城市“低保”制度瞄准精准度的衡量包括两个方面：一是被救助对象的瞄准精准度，包括“低保”对象、低收入群体和其他特殊困境人群；二是救助内容的瞄准精准度，包括单一维度贫困救助和多维贫困救助。

(二)被救助对象的瞄准精准度分析

1.低保对象的瞄准精准度

从“低保”对象被瞄准率的视角，衡量覆盖面充足性的一个指标是城市“低保”制度覆盖的人数绝对数量。

数据来源：四川省统计年鉴(2008年～2017年)

通过表中数据得知，从2012年开始，城市“低保”制度覆盖人数便逐年减少，到2016年时减少至不足134.5万人，为2011年城市“低保”覆盖人数的71.1%。从总体趋势上看，四川省城市“低保”制度的覆盖人数绝对量在下降，从侧面反映出覆盖面充足性在下降。

衡量覆盖面充足性的另一个指标是城市“低保”制度覆盖的绝对人数占城市总人数的比例。

图1 四川省城市“低保”覆盖率(2007年～2016年)

数据来源：根据四川省统计年鉴(2008年～2017年)数据计算得出

从城市“低保”人数占城市总人数的比例即城市“低保”覆盖率来看，在2008年，四川省城市“低保”覆盖率达到6.13%，为该阶段的最高值。随后，覆盖率一直下降，到2016年时，这一比例下降到3.30%，如上图1所示。

衡量覆盖面充足性的第三个指标是城市“低保”对象历年环比增长率。根据四川省2008年～2017年统计年鉴中的“低保”人数和城镇人口数，计算得出：四川省2007年至2016年城市“低保”人数的环比增长均值为-1.87%，与之形成强烈对比的是，城镇人口的年环比增长均值达到3.44%，可以看出，四川省城市“低保”覆盖人数增长率低于城镇人口的增长率，反映出四川省城市“低保”制度覆盖面充足性下降。

2.低收入和其他特殊困境群体的瞄准精准度

在实践过程中，我国城市“低保”制度以收入作为单一的贫困衡量维度，容易导致受贿“低保”、闹“低保”、“显性失业”和“隐性就业”等现象，不利于推动“低保”对象的就业④。通过梳理四川省“低保”制度的配套救助制度，并分析其保障人群，有利于测量低收入家庭和特殊困境群体在“低保”制度及其配套救助制度下的漏保率，从而推导低收入群体和其他特殊困境群体的瞄准精准度。

表2 四川省低收入和其他特殊困境人群瞄准精准度

由表2可知，四川省城市“低保”制度及其配套救助制度的瞄准对象主要是城市“低保”家庭成员，而低收入家庭、家庭收入超过“低保”线但具有特殊困难的家庭并没有被纳入覆盖范围。因此认为“低保”制度低收入和其他特殊困境群体的覆盖充足性不足，瞄准精准度低。

(三)贫困内容的瞄准度分析

1.收入视角的单一贫困衡量指标

对于贫困的概念，学者们提出了很多界定方式，如资源缺乏、收入低、剥夺说、机会缺乏、社会排斥、生活标准、经济状态、社会状态、阶级不平等、综合贫困等。然而，由于不便于定量测量，许多贫困界定并没有被官方部门采纳。我国政府部门在实践中采用的贫困概念是指收入低于国际社会或政府部门规定的贫困线，由于其便于测量，被各地广泛采用，四川省也采用这一贫困衡量标准。

2.多维贫困指数

2010年，联合国开发计划署与英国牛津大学研究中心合作开发衡量贫困的多维贫困指数：“三维+10个指标”。三维是指健康、教育和生活标准三个维度；10个指标是指隶属于这三个维度的“营养、儿童死亡率、受教育年限、儿童入学率、烹饪燃料、卫生、水、电、地面和财产”，这些指标的加权得分就得到个人或家庭的剥夺分数。剥夺分数在1/5至1/3之间为准多维贫困；大于等于1/3就是存在多维贫困；大于等于1/2就是极度多维贫困。

四川省城市“低保”制度的准入门槛和救助制度均以收入贫困为单一衡量指标，虽然满足了单维贫困下“收入贫困”的瞄准，却没有满足“支出贫困”的瞄准，所以在单维贫困指标下的瞄准精准度并不完全。此外，多维贫困标准中，四川省更是忽略了健康、教育、生活标准等方面存在“隐性贫困”的人群，因此从贫困内容的瞄准精准度角度来看，四川省城市“低保”制度的覆盖充足性不足，瞄准精准度低。

三、提高四川省城市“低保”制度瞄准精准度的政策建议

(一)科学制定“低保”线，简化资格条件的标准

制定切实保障贫困群体需求的“低保”线是提高贫困群体被瞄准率的切实有效的方法，因此，四川省要建立科学的“低保”标准增长机制。具体做法则包括将“低保”标准的提高与四川省城市人均收入增长率、人均支出增长率、GDP增长率等经济指标挂钩，使得“低保”线符合客观的经济发展规律，切实保障贫困人群的需求。

从制度设计的角度来看，虽然社会救助制度理论上是要根据家计调查的结果来确定申请者是否具有获得低保的资格。但在实践中，人口学特征、消费状况、行为道德因素等因素被各地加入正式的资格审查文件中。在具体瞄准过程中，四川省不同地区还夹杂着一些不成文的“土政策”，这不仅增加了进入“低保”制度的困难，也一定程度上加大了瞄准偏误。因此，四川省城市“低保”制度应尽可能简化申请的资格条件标准，同时减少瞄准过程中的自由裁量权，例如通过信息系统来识别收入和财产状况等。

(二)建立“家庭运行标准”机制

“家庭运行标准”是以一个家庭为考察单位，考察该家庭在经济社会中正常运行所需要的各个方面的支出总和。由于每个家庭的人口规模和结构各不相同，“家庭运行标准”为其量身定制一套标准。它的引入有利于将不同收入层次的家庭，尤其是低收入家庭，纳入到救助体系中来，提高社会救助和扶贫的精准度。

首先，根据家庭的人口计算刚性食品支出，其次，考虑家庭所有人口的刚性教育支出和医疗支出，考虑居民的刚性衣服、住房、日常用品支出、老年人或残疾人的照护支出以及和工作相关的支出等。以“家庭运行标准”来设计救助线，不同类型的家庭有不同的刚性支出结构，故有不同的贫困标准。例如,两个孩子的家庭的贫困线和救助标准比一个孩子的家庭的贫困线和救助标准高；有需要照护的老人或残疾人的家庭的贫困线和救助标准比全家健康且处于非老年状态的家庭的标准高。再次，统计家庭的所有收入，家庭收入与“家庭运行标准”的差额则是需要救助的部分。

(三)运用多维贫困指数作为衡量标准

结合四川省的实际情况，可以借鉴并修正联合国提出的多维贫困指数。初步分为，在四川省可以建立健康、教育、生活标准、就业4个维度和12个指标。其中健康维度包含3个指标：儿童营养状况、家庭成员身心健康程度、家庭成员医疗状况；教育维度包含2个指标：家庭成员受教育年限、儿童入学率；生活指标则包括衣服、食品、住房、交通通信这4个指标；就业维度包括就业能力、就业培训、工作时长这3个指标。由专家运用科学的计算方法，赋予每个指标合理的权重，针对多维贫困指标体系进行精准的救助，从各个层面解决家庭可能存在的贫困问题。

【注释】

①曹艳春：《我国城市“低保”制度的靶向精准度实证研究》，中央财经大学学报，2016(7)

②王美艳：《中国最低生活保障制度的射击与实施》，劳动经济研究，2015(3):79-105

③易红梅：《农村最低生活保障政策在实施中的瞄准分析》，中国人口·资源与环境，2011(6):67-73

④郭伟和：《城镇困难家庭生活状况和社会救助政策改革要点——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目调查数据分析》，中国民政，2016(1)