各类草原违法案件的变化情况和特点分析

党的十八大以来，党中央、国务院对生态文明建设高度重视，中央巡视、中央环保大督察、祁连山问题通报、秦岭违建别墅问题通报，对生态环境保护的问责力度前所未有。国家草原管理部门自2014年开始，连续5年分别对43起破坏草原资源的犯罪案件进行了通报和媒体曝光，典型案件的教育警示作用明显，进一步提升了草原执法的影响力和威慑力。

2018年是落实机构改革任务和理顺草原行政管理体制的关键之年，各地认真贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的各项决策部署，严厉打击破坏草原资源违法行为，深入开展草原普法宣传活动，大力营造依法保护草原的社会氛围，草原资源保护工作取得明显成效。全年草原违法案件发案数量8199起，比上年减少5562起，减少了40.4%；对破坏草原违法行为的查处力度不断加大，非法征收征用使用草原、非法开垦草原和非法临时占用草原三类案件破坏草原面积比上年有所减少。五年来，草原违法案件发案数量持续下降，尤其是2018年发案数量大幅下降，为历年来发案数量最少的一年（图1）。

◎图1 近五年草原违法案件数量和破坏草原面积比较

草原违法案件的立案率、结案率继续保持在较高水平。2018年全年立案7975起，立案率达97.3%；结案7586起，结案率达95.1%，立案率、结案率继续保持在较高水平。反映出各地草原执法人员“有案必查，违法必究”的过硬作风，同时也充分反映出各地草原管理部门在机构改革和人员转隶期间，做到了“思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减”。

各地认真贯彻实施《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称“草原司法解释”），不断加大对涉嫌草原犯罪案件的移送力度。2018年，各地草原执法部门共向公安机关移送涉嫌犯罪案件342起，比上年增加4.9%。草原司法解释自2012年11月出台后，各地向司法机关移送涉嫌犯罪案件数量连续两年成倍增加，随后三年维持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件数量开始出现大幅下降，2018年移送涉嫌犯罪案件数量又比上年呈小幅度增加，但开始趋向平稳。2012—2018年，各地向司法机关移送涉嫌犯罪案件2867起，充分表明各地深入贯彻和运用草原司法解释，不断加强草原行政执法与刑事司法的衔接，依法打击破坏草原资源的违法犯罪行为，切实加强草原资源和生态环境保护，对涉嫌犯罪行为始终保持高压打击态势，震慑了不法分子，效果明显（图2）。

◎图2 近年移送涉嫌犯罪案件数量变化情况

一、非法开垦草原案件

变化情况：2018年，非法开垦草原案件发案数量比上年减少51起，减少了6.1%；非法开垦草原面积比上年减少2.60万亩，减少了33.7%。五年来，非法开垦草原案件发案数量不断下降，破坏草原面积持续减少（图3）。

◎图3 近五年非法开垦草原案件发案和破坏草原面积

特点分析：一是非法开垦草原案件发案数量和破坏草原面积连续五年不断下降，说明近年来严厉打击和及时查处此类案件的成效明显，从另一个侧面说明每年组织开展的草原普法宣传活动的效果开始显现，“破坏草原有罪”观念开始深入人心，依法保护草原的氛围逐步形成。二是此类案件移送司法机关的力度最大，全年查处非法开垦草原案件747起，向司法机关移送279起，占非法开垦草原案件数量的37.3%，占各类移送案件总数的81.6%。三是案件发生区域仍然比较集中，内蒙古、黑龙江、吉林、甘肃、新疆是此类案件的高发区，五省区非法开垦草原案件数量占全国同类案件的94.4%，非法开垦草原面积占全国同类案件破坏草原面积的98.6%。其中，内蒙古非法开垦草原案件数量最多，占全国的48.2%。四是非法开垦草原案件仍为破坏草原性质最严重的案件类型之一，仅次于非法征收征用使用草原案件，破坏草原面积占各类案件破坏草原总面积的44.6%（表1）。

表1 2018年各省区非法开垦草原案件数量及开垦破坏草原面积 起、亩

二、非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件

变化情况：2018年，非法征收征用使用草原案件发案512起，比上年减少了59起，减少了10.3%；破坏草原面积5.79万亩，比上年增加2.73万亩，增加了89.2%（表2）。

表2 2018年各省区非法征收征用使用草原案件数量及破坏草原面积 起、亩

2018年，非法临时占用草原案件发案数量178起，比上年增加20起，增加了12.7%；破坏草原面积0.38万亩，比上年减少0.17万亩，减少了30.9%（表3）。

表3 2018年各省区非法临时占用草原案件数量及破坏草原面积 起

特点分析：一是对非法征收征用使用草原案件的查处力度继续加大。2018年各地共查处非法征收征用使用草原案件510起，虽然比上年减少了7.6%，但仍是自2012年草原司法解释颁布实施后查处该类案件数量较多的一年；向司法机关移送案件59起，比上年增加了78.8%，移送该类案件数量创下历史新高。二是一些非法征收征用使用草原案件查处困难。非法征收征用使用草原的主体多数为企业或组织，其中不乏大型国企、央企，非法征收征用使用草原面积巨大，数千亩甚至上万亩，多属当地政府通过各种优惠措施招商引资进入，与地方经济发展关联度高，查处此类案件容易受到较大的行政阻力。三是案情多样交织复杂，既有当地政府和有关部门行政违法违规问题，又有地类不清、一地多证等问题，还有地方出台的土地优惠政策和地方性规定等问题，同时由于有关法律和政策不完善、行政执法与刑事司法衔接不畅等原因，造成此类案件调查取证难、移交难、追究刑责更难，成为草原执法监督的难点。四是非法征收征用使用草原成为破坏草原最为严重的案件类型。2018年非法征收征用使用草原案件破坏草原面积5.79万亩，占各类案件破坏草原总面积的50.5%。五是非法临时占用草原案件发案数量虽然比上年增加了12.7%，但破坏草原面积减幅较大，减少了30.9%。此类案件发案数量近年来总体平稳，2018年的立案率、结案率比上年分别提高了4.8个百分点和7.9个百分点，说明各地切实加大了对此类案件的查处力度，办案质量和效率逐步提升。

三、违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件

变化情况：2018年，违反禁牧休牧规定案件发案数量6216起，比上年减少4556起，减少了42.3%（表4）。

表4 2018年各省区违反禁牧休牧规定案件数量 起

2018年，违反草畜平衡规定案件发案数量344起，比上年减少了917起，减少了72.7%（表5）。

表5 2018年各省区违反草畜平衡规定案件数量 起

近五年来，违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件发案数量的变化情况见图4和图5。

◎图4 近五年违反禁牧休牧规定案件数量

◎图5 近五年违反草畜平衡规定案件数量

特点分析：一是这两类案件发案数量均呈现大幅度下降，其中违反草畜平衡规定案件发案数量比上年减少了近3/4。违反禁牧休牧规定案件仍居各类案件发案数量之首，占各类案件总数的75.8%。二是落实草原禁牧休牧制度成效明显。各地草原管理机构认真落实草原禁牧休牧制度，充分发挥草原管护员队伍的日常监督巡查作用，不断加大对违反禁牧休牧规定行为的监管和查处力度，其中内蒙古对违反禁牧休牧规定行为的查处力度最大，违反禁牧休牧规定的行为开始得到有效遏制，在前五年该类案件发案数量稳定下降的基础上，2018年实现大幅下降。三是违反草畜平衡规定案件发案数量首次出现大幅下降。近年来，此类案件发案数量一直呈波动性变化，草畜平衡监管任务始终繁重。各地综合施策、多管齐下，创新监管方式方法，不断强化草畜平衡监管，落实草畜平衡制度取得突出成效，2018年发案数量首次呈现大幅下降，降幅达72.7%。但此类案件发案具有容易反弹和波动的特点，还需要各地草原管理部门继续加大监管力度，进一步巩固和扩大监管成效。

四、非法采集草原野生植物案件

变化情况：2018年，非法采集草原野生植物案件发案数量59起，比上年增加1起（表6）。

表6 2018年各省区非法采集草原野生植物案件数量 起

非法采集野生植物案件发案数量在前四年年波动下降的基础上，发案数量开始趋于平稳（图6）。

特点分析：在草原上非法采集草原野生植物的多为外来流动人员，由于草原面积大，采挖行为存在着流动性、分散性和隐蔽性等特点，采挖人员四处流动，与草原执法人员打游击，对此类违法行为的查处比较困难。同时，现行的草原法律法规对非法采挖草原野生植物的行为，没有明确的刑法量刑标准，行政处罚对于该行为只能处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，除此无任何强制手段和措施，罚款数额远低于其违法所得，违法成本低，导致采集草原野生植物违法行为屡禁不止。但近年来，各地始终保持严厉打击非法采挖草原野生植物行为的高压态势，采取草原、生态、公安、交通、工商、食药监等多部门的常态化联合执法，明确职责分工，不断加大查处和打击乱采滥挖草原野生植物违法行为的力度，此类违法行为开始得到有效遏制。

◎图6 近五年非法采集草原野生植物案件数量

五、买卖或者非法流转草原案件

变化情况：2018年，买卖或者非法流转草原案件发案数量16起，比上年增加13起，增加了4.3倍（表7）。

表7 2018年各省区买卖或者非法流转草原案件数量 起

近五年买卖或者非法流转草原案件发案数量虽然较少，但呈波动性变化（图7）。

◎图7 近五年买卖或者非法流转草原案件发案数量

特点分析：此类案件具有不易被发现的特点，一般只有在非法买卖或者流转双方发生利益纠纷的情况下才能被发现。尤其是中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》后，各地不断加强买卖草原和非法流转草原行为的监管，草原承包经营权流转管理逐步规范，买卖草原和私下交易流转草原的违法行为已不多见，所以近年来此类案件虽然有波动性变化，但总体上呈现低发态势。

六、违反草原防火法规案件

变化情况：2018年，违反草原防火法规案件发案数量35起，较上年减少2起（表8）。

表8 2018年各省区违反草原防火法规案件数量 起

近五年，违反草原防火法规案件数量逐年连续下降（图8）。

◎图8 近五年违反草原防火法规案件数量

特点分析：各地对该类案件查处力度大，立案率达100%，结案率达100%。近年来违反草原防火法规案件发案数量保持在较低水平，说明各地草原防火工作部署宣传和预防工作到位，各级草原防火部门督导检查工作到位，农牧民群众遵守防火法规的意识不断增强。