我国城市更新土地开发问题与投资模式浅析

魏程铭 史进

摘  要：随着城市化进程的不断加速，一、二线主要城市中心城区的土地资源需求问题日益突出。城市更新以其政策上的鼓励性、操作上的迅速性在盘活存量用地资源方面越来越受各方重视和青睐。本文意在分析存量建设用地参与到城市更新，并在资本市场中获取收益。

关键词：城市更新;面临问题;模式;资产证券化

一、城市更新现状及所面临的问题

（1）城市更新概念

为满足城市土地资源内涵增长、创新发展的要求，进一步有序集约利用开发存量土地，为达到提升城市功能、改善人居环境、增强城市活力的目的，将城市中无法满足现代社会生活的地区做必要的、有计划的改动，对已有的空间布局、功能形态进行重建或改造，以全新的城市功能替换功能性淘汰的物质空间，使之能再发挥生产生活效用。

（2）城市更新在我国的发展现状

在我国经济保持中高速增长的大背景下，随着人力、经济等流动性资源向中心城区聚集，中心城区土地资源资源日益稀缺。由于土地供应紧张，而产业发展带来新的用地诉求，城市建设和房地产发展需要寻求新的空间。严峻的用地诉求倒逼一二线城市重视存量土地利用，因此，城市更新将成为城市发展的必由之路，城市更新项目也将成为商办、住宅地产开发的重要来源，也被视为行业未来5-10年新热点。2015年以前，城市的建设发展更多依靠的是以资本为驱动;2015年以后，城市的规模扩大进入内需增长型模式。政策对于土地红线的要求越发严格，用地边界不得超越界限盲目扩张。在用地政策趋紧的大环境下，一、二线城市内向性挖潜成的城市更新成为必然。

（3）国内主要城市城市更新现状

作为走在国内城市更新前列的广州、深圳、上海等城市，其在城市更新方面的研究、探索，尤其是企业在城市更新中参与的新方式、新理念，对于未来城市更新的模式和参与主体多元化的探究有着积极的作用和影响。

2015年，广州市城市更新局正式成立，开创了中心城市以区域更新改造推进城市建设可持续发展的新路径。2016年起相继出台《广州市城市更新办法》，《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》以及旧村改造选择合作企业、资金监管、成本核算、项目监管等二十余项配套文件，建立了较为完善的城市更新规划、土地出让、建设的政策体系，形成具有广州特色的城市更新。

深圳在2009年颁布了《深圳市城市更新办法》，成为第一个全面推进城市更新政策建设的城市。自该政策实施以来，深圳全市范围内有效整合了长期处于低利用状态的土地资源，配套建设了更多有利于社区居民的公共设施，开辟了更多的公共空间。政府在更新改造中扮演了引导员的角色，全市场化运作的方式，在全国有着开创意义。

上海市政府于2015年颁布《上海市城市更新实施办法》和《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》，标志着上海进入以存量建设用地再规划、再开发为主的时代。相较于广州、深圳等先行城市的实施办法，上海的城市更新是范畴更窄的更新概念，即“有机更新”，更侧重于“微更新”。上海市在颁布的《实施办法》中出现的“公共要素清单”“公共要素评估”等概念，不同于传统的“旧改”、“棚改”、“工业转型”等即有条款，具有鲜明的上海特征。

二、企业参与城市更新

随着社会经济的发展，城市犹如人的机体会出现走向老化和对外界的变化的不适应，整体或局部地进行旧环境的更新成为必然。

从我国情况看，现阶段城市更新改造进入到了关键时期，改造后需承担的城市承载力的功能越来越大。在此过程中，企业所面临的机遇和挑战也是空前的。

（1）深度参与，构建业务链条

1.拆除重建

根据新规划条件，成片区拆除待改造区域，并根据调整后控规与设计方案进行建设。在这过程中，随着土地收储及再出让，土地使用权可能会发生变更，土地用途会发生变化。此类模式下，需参与企业具有较强的资金和统筹开发能力，能深度参与到后期的开发、运营等过程中，使企业的业务链更加趋于完整。

2.部分重建或翻新

此更新出于企业发展需求及为社区提供公共服务要素的基础上，在满足和符合规划布局的大前提下，保留建筑物主体结构，仅改造或增加部分使用功能。通过部分重建或翻新，使区域位置较好，效益较为低下的产业地块焕发出新的活力，建筑物与周边环境更趋于协调，最大程度满足企业使用需求。

（2）城市更新中的各方关系

从本质上来说，城市更新不是房地产企业的首选，拥有自身存量土地资源的各类企业在城市更新中发挥着举足轻重的作用，借助外部资源切入城市更新项目的快车道取得了一批代表性成果。与此同时，包括恒大、保利等在内的国内大型房企也在在各大城市积极布局，谋划有潜力的城市更新项目。

城市更新的组织、开发模式正从政府主导，过渡到政府引领、企业实施、公众受益等多方共同参与的合作关系。

进入城市更新正式阶段后，面对周边现有建筑群，城市更新的规划、设计、建设更多的是考虑规划者的前瞻式、设计师的创造性、建設者的细致性，在功能和产业转型升级的同时注重完善城市功能、强化城市活力、促进创新发展。

每个成功的城市更新项目，必然是平衡好政府、开发企业和公众三方之间的关系。开发企业在处理政府与公众关系方面，对于政府的要求要坚决贯彻，对于公众的需求要积极倾听，做到以人为本。政府与开发企业的关系是相辅相成的关系，在明确政府和市场责任边界的同时，开发企业也应做出应有的社会现任，构建和谐的社会关系。同时，城市更新也离不开财税与金融体系支持，加强和政府对接，探索政府引导监管、市场参与开发运营的协作模式。

三、城市更新的开发模式

城市更新等新兴业务的崛起，使地产领域日益细分化，

打破了传统房地产企业垄断的格局，产业链模式也更加丰富。回到资本层面，若涉及土地转性、拆除重建，城市更新项目需要大量资金的投入，各类金融资本对此非常关注，借助专业机构的改造和运营能力来挖掘城市更新机会。

（1）城市更新项目的内在特性

相较于集约化优势明显的传统房地产项目，城市更新更多的是从企业自身需求出发，对单体资产或物业进行改造和更新，在这个过程中体现的是个性化需求，挑选合适的资产管理公司或运营商就显得尤为重要。核心团队能在一二线城市或某些特定资管领域、细分行业上能有所特色就能获得开发企业的青睐。

（2）金融资本与开发企业的合作模式

1.设立产业基金

我国的城市更新领域处于探索阶段，专业运营商和服务商的数量虽较为充足，但限于项目的稀缺性，在此类资源型行业，有资金并不意味着就能获取项目资源。预计收益较好的项目，未来会有牵头方设立项目制的产业基金，整合各类资金和产业资源，推动金融、实业等多业态的融合和各参与方的共赢。

目前绝大多数城市更新项目都是单一项目，相对独立，测算收益较为可观，由于缺乏集约化项目的平衡性，单体项目的风险一般较大。若未来能在单体项目的基础上，各参与方合作设立产业基金，继而规模化复制，与不同类型的运营商成立不同类型的并购基金，寻找不同类型的资产标的，构建起不同基金之间的生态圈，让不同基金的不同项目之间能够产生一些联动，从而使不同类型的开发项目安全性相对可控，行业整体收益能基本保持稳定。

2.资产证券化

对于任何市场化的投资项目，资金的退出是投资人第一需要考虑的。由于城市更新项目周期长、资金沉淀量大，若资金不能按时退出，则影响整个项目的投资回报率，进而延缓资金后续的利用。资产证券化（ABS、REITs等）提供了最为合适的资金退出方式，使金融资本方和产业投资方生产积极的化学反应。资产证券化的优势如下：

第一，资产证券化融資成本相对较低，尤其是对险资的合理利用，可有效降低资金成本。据相关统计，资产证券化综合融资成本约4%，对于大体量的城市更新项目，财务成本每降低0.1个百分点，可节省的资金可能是上千万，融资节约成本的效应远高于控制改造成本。

第二，项目参与方通过拆除重建或物业改造、持有运营等前期运作，约两至三年，获得市场认可并且品质成熟，能获得稳定的租金收益后，以未来收益为标的，将资产打包设立资产证券化产品在公开市场发行，一则可以是实现最佳退出方式，大大缩短整个投资回报周期;二则若是为缓解当前资金压力，可以设置优先回购条款，为将来资产的赎回创造条件。

参考文献

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[2]周垂森.新信息时代背景下企业财务管理的优化研究[J].中国商论，2017（31）：63-64