中期财政规划与跨年度预算平衡机制衔接性研究

摘  要：近年来，中国的经济增速放缓，而公共支出和投资规模仍然呈现大规模的上升趋势，这导致我国财政收支矛盾进一步加深，各级政府面临着更严峻的债务风险，加剧了对我国财政体制抗压能力的考验，也进一步暴露了传统年度预算存在的弊端。实践证明，跨年度预算平衡机制可以有效克服传统年度预算存在的弊端，因此当前预算管理模式是朝着跨年度预算平衡机制与中期财政规划的方向发展。本文从二者之间的关系入手，通过分析二者在衔接性上的问题，提出相关的建议。

关键词：中期财政规划;跨年度预算平衡;衔接性

一、跨年度预算平衡与中期财政规划的关系

一国政府的收入可能与支出需要通常与一国一定时期的经济与社会发展政策紧密相连，这就需要有在中期视野下的对收入与支出的科学预测以及相应的预算分配机制作为保障，即在收入端要科学准确地预测经济运行趋势，建立起中期财政收入预测机制;在支出端则应根据经济社会发展以及宏观调控的目标，依靠科学的项目论证机制、绩效目标评估机制等制定出相应的支出政策与跨年滚动的支出限额。基于此，中期财政规划应该是跨年度预算平衡机制的基础制度安排，起着源头的作用，而跨年度预算平衡机制是对中期财政规划的具体实施。

二、跨年度预算平衡与中期财政规划衔接性的突出问题

（1）宏观经济形势难测及预算编制与规划编制之间相互脱节影响中期财政规划的准确性

中期财政规划涵盖年限较长，因此准确把握和预测宏观经济形势成为各级政府合理编制中期财政规划的前提。从目前的实际情况来看，我国在中期财政收支预测方面存在很多难点问题。一是当前中国经济发展面临着国内外严峻的考验和挑战，中美贸易战正式拉开帷幕，贸易保护主义抬头，而我国正处于转型升级的关键阶段，财税体制不断变革，减税降费力度加大，使得财政收入预测难以确定;二是政府决策机制有待进一步完善，政府预算管理制度还在不断建立和规范中，部分项目指出标准不够完善，使得支出预测难度加大;三是由于中期财政规划和年度预算之间联动性较弱，预算编制与规划编制之间存在错位，不能实现同步编制，这使得财政部门在实际中难以形成约束各部门编制的部门中期财政规划的总规划，从而将预算平衡的任务推卸给财政部门。

（2）职能部门中长期规划及执行能力不足，影响二者的衔接性

在中期财政规划改革的进程中，财政部门作为牵头部门，其收支滚动预算基数源于各个职能部门，因此中期财政规划的质量直接取决于职能部门规划的科学性和可行性。在三年预算滚动编制中，部门规划与执行过程当中主要存在以下问题：一是职能部门对中长期经济和社会发展规划能力不足，据此编制的预算可行性不强;二是我国基层政府的财政收入中，转移支付所占的比重较大，而其用途及可获取额度的不确定性，使得难以在预算中准确反映本年度需要惊醒的政策以及各种事项;三是政治任期更迭也会对政策的可持续性产生影响。

（3）部分项目库建设处于起步阶段，难以支撑中期财政规划的运行

由于对项目库建设的重视程度不够及滚动更新和科学管理经验的欠缺，我国中期财政规划也难以实现有效的实施。一是财政部门与发改部门在编制与评估工作中仍然相互独立，各自主导项目库建设，难以高效地形成统一且稳定的预算安排;二是我国项目库内成熟的项目数量较少，更倾向于在预算资金确定后再确定具体项目，影响预算资金的安排和使用效率;三是项目管理缺乏及时地滚动更新机制以及合理的立项与分类标准，导致项目库作用难以有效发挥。

（4）中期财政规划约束力有限以及绩效评价体系的缺乏，影响预算的执行力

目前，我国的中期财政规划缺乏法律约束力，其实施的主要依据实质上只是财政部以国务院的名义出台的一个政府文件，而“滚动”也只是预算编制的一种方法和工具，并不是具有法律效力的制度安排。其次，尽管近年来我们国家一直在强调要提高财政透明度，加强社会公众对于政府财政的监督，但预算公开程度仍然不足。再者，我国的中期财政规划，尤其是跨年度预算缺乏有效的绩效评价体系，并且财政资金的使用目标侧重于社会效益而非经济效益，这也使得相应的指标难以计算和度量，降低预算执行的效力。

三、加强跨年度预算平衡与中期财政规划衔接性的对策建议

（1）提高财政收支预测的准确性，提升预算编制水平

财政收支预测是编制中期财政规划的关键一环，也是编制三年滚动预算的核心环节，而要对财政收支进行科学预测，宏观经济形势的把握至关重要。目前世界各国测算中期财政收支的方法很多，包括简单回归方法、经验判断方法、复杂时间序列与结构性宏观经济模型等。提高财政收支的准确性，要从以下几方面做起：第一，要明确划分政府和市场的边界，加快中央与地方政府之间事权与支出责任划分的改革，明确各级政府的职能和在全国性政策落实中的支出责任;第二，在对宏观经济形势及三年收支预测时，要采取适合我国的方法，采取静态与动态相结合的方式，既要结合历史数据进行分析，又要及时滚动更新;第三，提高财政、税务部门预测人员的技术水平，同时健全收入预测沟通协调机制，在综合分析影响未来财政收入与支出的各项影响因素的基础上，对未来财政收支进行合理预测。

（2）科学地制定中长期发展规划，加强滚动预算和政策规划的衔接性

科学合理可持续的规划是滚动预算的基础，而滚动预算是政策规划的落实保证。要提升中期财政规划制定的合理性，必须做到：一要加强政策规划的延续性，在保证决策科学合理的前提下，尽量避免因政治任期更迭而频繁调整甚至取消;二要重视支出限额的控制问题，从国际上来看，中期财政规划的核心是支出限额控制，只有坚持实事求是的原则，重视财政收支预测的基础性工作，经过科学精确的测算来确定财政支出数和支出限额，中期财政规划才能真正落地执行。

（3）重视和加强项目库建设，建立中长期重大项目的科学论证机制

项目预算是中国预算管理改革的新途径，通过编制规划项目预算，构建起预算与规划之间的衔接机制，有效地化解预算部门之间的矛盾，进一步深化预算管理体制改革。一要加强各级政府及各部门对于项目库建设的重视程度和认识水平，要结合政策规划逐步落实和履行各自的职能，充实公共服务项目，确定项目的重要程度以及优先次序;二要提升项目库管理水平，明确项目库分工，明确各个责任主体，避免出现不同部门之间项目内容交叉重叠，上下级项目缺乏统筹等问题;三要建立中长期项目的科学论证机制，优先考虑重点领域和重点项目的投资，建立更加科学规范的评价机制，及时进行动态更新，减少项目支出的“碎片化”。

（4）强化法律约束力，加大预算公开力度，实施绩效评价体系

法律保障对于中期财政规划以及跨年度预算作用的发挥具有重要的意义，而我国一直缺乏关于中期预算的法律地位的明确规定和实施细则。首先要在法律层面对中期财政规划编制的周期、范围、程序、约束力等作出进一步明确，将规划安排在法律的框架下进行，不断增强约束力;其次，细化预算信息，加大预算公开力度，增强公众参与度，在公众与社会监督中不断提升规划水平;最后，要建立三年滚动财政规划的绩效问责与评估机制，将重大项目数量化、具体化，将绩效理念贯穿于规划和预算编制、执行和监督的全过程。

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作者简介：武凯娟（1993—），女，汉族，山西长治人，硕士研究生，单位：云南财经大学财政与公共管理学院财政学专业，研究方向：财政理论与社會保障制度。