国有林场改革背景下国家森林公园旅游发展研究

吴燕秋 刘庭

摘要：自2015年启动国有林场改革以来，各地国有林场纷纷根据实际情况制定实施方案，并抓紧落实各项工作。其中涉及森林公园旅游版块，在国有林场实施方案意见提高“暂时不能分離的业务待条件成熟进行分离”。给国家森林公园森林旅游发展带来许多不确定性和可能性，各地也在纷纷探寻森林旅游发展道路。本文以良凤江国家森林公园为例（简称“良凤江公园”）进行个案研究，努力探寻在国有林场改革背景下，森林旅游未来发展的可能性，并提出发展建议。

关键词：良凤江 国有林场改革 国家森林公园

从1992年国家森林公园急速发展以来，森林公园森林旅游发展积累了许多经验，但同时在市场发展道路上也遭遇到许多问题，特别是行政事业体制下经营体制与市场的冲突已成为影响森林公园未来发展的一大桎梏，亟待寻找解决的出路。良凤江公园作为广西森林公园旅游发展的先锋，在长达30多年的发展道路里面，经历了森林公园大发展、旅游市场波动、国有林场改革等一系列情况，同时积累丰富的经营经营及较好的市场口碑、影响力，近年良凤江公园抓住环绿城森林旅游圈发展机遇，从战略层面提出良凤江景区升级，投入大量资金开展旅游基础设施建设，积极探寻森林旅游发展之路，一直占据广西森林旅游发展前沿阵地，其发展历程具有较鲜明的代表性。本文以良凤江公园为例，探寻在国有林场改革背景，森林旅游未来发展的可能性，并提出发展建议。

一、良凤江公园旅游发展现状

良凤江公园位于广西南宁，属市郊型森林公园，距南宁市中心14.5公里，国道322线纵贯景区，区位交通非常便利。它前身是1964年建立的良凤江植物园，1992年9月9日国家林业部批复建立“良凤江国家森林公园”，面积为248hm²。2012年12月，连山景区纳入良凤江公园经营范围，公园总面积扩大至1348hm²。管理体制实行与南宁树木园（国有林场）“两块牌子、一套班子”管理，属经营性事业单位。公园以“植物王国”之美称享誉区内外，园内引种国内外乔灌木树种1740种和变种（属国家级保护植物85种），是华南地区较具影响力的树木标本园。现有凤江绿野、菩提文化苑、游乐世界三大主题景观区，经过多年发展已成为集森林生态、湿地景观、佛教文化、运动养生、科普教育、美食会务为一体的市郊公园，先后获得全国文明森林公园、全国科普教育基地、自治区文明单位、南宁市十佳旅游景区等荣誉，2012年景区被评定为国家4A级景区。公园对外经营以非法人机构旅游服务部名义开展，进行独立核算，年平均接待20万人次，旅旅游总收入1400万元左右，发展的空间和潜力还有待进一步挖掘开发。

二、良凤江公园国有林场改革实施进度

2014年内设机关科室公园管理科成立，成为公园管理的专门机构，主要负责公园规划、科普等工作，不参与旅游经营。2017年南宁树木园完成国有林场改革，职能科室公园管理科与经营部门旅游服务部合并，成为管理、经营森林公园主要部门。良凤江公园在这次改革中着重体现森林公园公益性改革方向，力求通过此次改革理顺行政管理与森林旅游服务管理关系，但由于森林旅游产业暂无独立的企业法人，森林旅游等经营活动暂不分开，经营主体仍为南宁树木园，职能科室公园管理科成为实施森林公园管理、负责森林旅游经营的部门，其业务突出以资源保护、科普教育等公益性工作为主体，经营具体实施单位为非法人机构森旅服务部。森林旅游所有权、经营权尚未分开，企业化运作仍在事业管理体制下进行运行。

三、良凤江公园森林旅游发展存在问题

良凤江公园虽然完成了国有林场改革的步骤，但是森林旅游经营版块与事业单位关系仍未完成分开，在实际操作过程中受到行政约束影响比较大，在市场战略、人事任免、员工绩效、企业管理方面都有很多掣肘，主要表现在以下几个方面：

（一）旅游发展战略决策跟不上市场变化

企业以追求利润最大化为目标，在事业单位行政体制管辖下森林公园仍要承担部分社会职能，诸如科普教育、人员就业、森林生态文明建设等，给企业发展带来较大负担，在战略制定上也以生态保护优先，与一些经营决策存在冲突，为平衡这种关系导致市场反应能力相对滞后。此外，一些新项目引进、建设受到行政审批的限制或周期过长而达不到企业预期收益。森林旅游资源同质化严重，规划建设、产品开发与市场需求匹配度弱，与市场需求相脱节，或造成主动创新上的惰性，市场竞争力受到不断崛起的农家乐、新兴旅游景区的挑战。

（二）人才机制不灵活，一线员工流动性大

一是高级管理人才缺乏。经过多年发展，公园虽然积累了相当的旅游发展经验，但缺乏有经验的旅游管理、营销策划、科普讲解、财务管理、宏观管理高级人才。二是一线岗位人员流动大、招聘难，现有人员积极性得不到提高。三是存在编内、编外人员同工不同酬现象，给团队建设带来困难。总得来说人事岗位设置、团队激励政策受行政体制限制，无法根据市场条件进行调整。

（三）资金不足制约发展

资金不足是困扰森林公园发展的最大瓶颈。一是林场自有发展资金不足，按照公园目前的营收水平，难以支撑项目升级换代所需投入。二是森林公园缺乏专项旅游发展资金支持，只能通过以林业道路、林业监测服务设施等为名开展申报，因服务目标不一致，在规划和设计过程中就容易造成偏差，或因林地性质和归属部门管辖问题，在申报手续上也会遭遇很多困难。三是招商引资落地难，受政策和市场制约，新的旅游项目不能及时开发，严重限制了森林旅游业发展的步伐。

（四）森林公园规划政策上遇尴尬

森林旅游发展遭遇许多政策上的尴尬。良凤江公园总体规划直接上报直属上级部门审批，没有经地方政府审批，在地方项目申报上不占优势。地方政府一些重要的城乡规划也没能很好对接，地方投入资金少之又少。森林公园土地性质为林地性质，在项目申报过程中，往往很难匹配国家项目申报要求，项目审批上遭遇比较大的阻力。

（五）经营和管理水平不高

经营管理思维固化，创新不足，发展思路、管理方式跟不上网络时代发展的步伐，考核、激励、效率、服务质量，运作程序还需要进一步理顺，协作关系不畅，管理系统亟待更新，景区智能化水平较低。一线人员到管理人员市场、服务、竞争意识有待提高。

四、结论及建议

（一）坚持把生态建设放在首位，是实现森林旅游可持续发展的前提

2016年习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”重要理论，将森林生态建设提上了新的高度。加强對森林公园的资源保护，始终是森林公园建设的首要任务，也是森林公园管理机构的主要职责，更是森林公园发展的根本，切忌为追求眼前和局部利益，而牺牲长远和全局利益的短视行为。无论是何种机制运营，国家重要生态资源不容破坏，这是森林旅游产业得以长足发展的前提。

（二）理顺行政管理与森林旅游服务管理关系，不断活化管理体制和经营机制

公园管理科是实施森林公园管理的主要机构，其业务应突出森林公园的公益性质，重点放在加强资源保护、风景林营造、公益性基础设施建设及强化森林风景资源资产管理方面，履行各项公共管理和建设的职能。在确保森林资源保护的前提下，根据时机情况，创新经营机制，探索所有权与经营权分离，建立企业化运作机制，实现旅游经营独立自主与市场化。

（三）建立完善的融资渠道，加快森林公园的开发和建设

森林公园开发和建设需要大量投入，但林场自有资金有限，不足以支撑大规模的旅游建设，资金来源途径少且不稳定。为解决资金问题一方面可以采取合作、合资、联营、承包、租赁等多种形式，吸引民间资金参与森林公园开发和建设，多渠道、多层次、多形式筹集资金。另一方面建议政府层面通过设立森林公园旅游专项发展基金，鼓励PPP运作模式等方式改善投资结构。同时要完善融资保障机制，完善投资运营、合作建设规范相关法律制度和实施细则，涉及国有资产处置问题，要有明确的法律依据保障投资人利益，同时避免国有资产的流失。

（四）准确把握和定位，全面推进森林公园产品体系建设

准确分析市场及资源特色，创新开发、策划具有森林特色且具市场影响力的拳头产品，打造特色鲜明的旅游品牌。品牌成为森林生态旅游观光业成功和发展的核心要素之一，没有品牌就没有竞争力。充分发挥自有优势，进一步挖掘森林生态、康养等森林文化内涵，把以森林为代表的森林品牌做强叫响，努力构建食住行游娱购六要素产品体系。

（五）强化企业化管理思维，积极融于市场竞争机制

从战略角度做好旅游发展布局，进一步完善企业管理框架及规范，特别是市场营销整体战略、员工薪酬激励政策、成本管理等制度，提高企业效率。进一步完善景区景区职能设施，提高智能化水平，融入互联网时代的广阔市场，抓好宣传推广，善用网络宣传手段，时刻保持市场的关注度。着力抓好员工团队建设，提升服务质量，创造更优的市场口碑。