京津冀大气污染协同治理的成效、现状及对策建议

屠凤娜

摘要：近年来，京津冀区域空气质量得到明显改善。协同治理机制初步建成，但仍需进一步完善;协同机制积极作用明显，但长效作用发挥难度;经济正在转型，但协同治理效率不高。要建立区域常态化的协同治理机制、健全和完善法律法规与政策制度、协调区域政府间的利益机制、实施区域同步治污。

关键词：京津冀 大气污染 协同治理

由于区域大气污染的流动性、叠加性和跨界性，以及“搭便车”的外部性，使得三地各自为政难以有效解决京津冀区域大气污染问题，只有将三地联合起来，协同治理，才能在跨区域大气污染治理上取得成效。

一、京津冀大气污染协同治理的成效

据生态环境部发布《2017中国生态环境状况公报》显示，2017年京津冀三地PM2.5的年平均浓度值分别为58、62、65微克，立方米，比2013年分别下降35.6%、35.4%、39.8%。2018年1-5月PM2.5平均浓度为64微克，立方米，相比2016年下降9.9%，同比2013年下降39.6%。区域空气质量呈利好趋势。

从图1可以看出，京津冀区域PM2.5年平均浓度及优良天数的比例都呈显著好转的趋势。从2014年-2018年7月北京、天津、石家庄三地的AQl等级月变化趋势图（见图2、图3和图4）看出，三地的重度污染和严重污染的天数明显减少，优良天数显著增加，且三地优良天数所占的比例大部分超过50%。这也说明，自2014年京津冀区域加强大气污染联防联控、协同治理以来，京津冀三地核心城市的空气质量出现了明显好转。

二、京津冀大气污染协同治理现状

（一）协同治理机制初步建成，仍需进一步完善

从北京奥运会、上海世博会、广州亚运会为保障空气质量短暂性、阶段性的协同治理，到为解决区域雾霾困扰的倒逼式协同治理，充分表明，实施区域大气污染协同治理，是控制和改善京津冀区域空气质量的有效手段。尽管京津冀在重要活动和事件中取得了有目共睹的成绩，但这些大都是短暂的、临时的、应急的，要使其成为常态化，还需再进一步完善。

一方面，协同治理的广度和深度上还需要进一步完善。囿于传统属地治污思想的影响，这种立足于本行政区划，着眼于局部的治理方式，无法从根本上解决大气跨界污染问题。另一方面，协同治理的法律法规支撑有待进一步完善。自2013以来，尽管出台了一系列大气污染防治措施，也不断加强组织领导，提升领导规格，但由于大部分文件是为适应某一阶段的特殊要求而制定的政策，并没有形成正式的法律条文，也没有相关法律法规为协同治理提供强制性的制度保障。

（二）协同机制积极作用明显，但长效作用发挥难度大

奥运蓝、APEc蓝、上合蓝、全运蓝、阅兵蓝等各种“蓝”，显示出联合管控的合力效果，也体现出京津冀三地协同积极作用的发挥。然而，随着重大活动和重要事件的结束，再次出现“烟雾缭绕”“腾云驾雾”的雾霾天气。可见，对于区域性大气污染的治理，没有形成区域间各地政府的长效化协同治理机制。

一方面，从协同治理过程看，各地政府往往还都是先考虑自身的利益和需求，面对治污资金的投入，区域间地方政府仍然各自为政，缺乏全局意识，仍然停留在传统属地治理模式下，没有奠定常态化协同治理的基石。另一方面，从协同治理机制看，京津冀三地各项治理措施和规章制度没有形成统一的标准，而各地的治理压力不同，也导致在具体的排放控制标准存在差异性，监测技术与信息共享不到位，导致协同治理的长效机制不完善，没有形成合力。

（三）经济正在转型，但协同治理效率不高

经过多年的努力，京津已实现“三、二、一”产业结构，河北省的第三产业所占比例也不断提高，但转型过程中，也面临一些困惑。據统计，2017年以来，随着环保督查、环境执法不断趋严，多地GDP增速放缓，特别是天津2017年GDP增速仅为3.6%，同比增速下降了5.4个百分点。由此可见，京津冀大气污染治理工作面临着经济技术和社会公平的双重压力。

由于经济发展水平、污染源主体、环境容量、治污的支付意愿、支付能力等方面的差异，使得分担大气污染协同治理成本和共享治理收益成为京津冀协同治理效率不高的主要原因。从经济发展看，河北省明显弱于京津两地，在治污资金投入、分担治理成本上，其压力和挑战要远高于京津两地。加之，作为“理性经济人”的政府，都存在搭便车，污染转嫁以及治理成本转移的动机，这也造成京津冀三地在资源、能源、环保以及市场和发展上，过重的追求所谓的行政管辖权内的效益，难以构建协同发展的长效机制。

三、京津冀大气污染协同治理的对策建议

（一）建立区域常态化的协同治理机制

从顶层设计看，要将可行的临时性、应急性措施逐步变成常态化措施，将限制生产和出行逐步转变成转变发展方式、淘汰落后产能，将高压执法逐步变成常态执法，形成一系列具有法律地位的长效工作机制。同时，要加快京津冀区域省级以下环保机构监测监察执法的垂直管理制度的改革步伐，推动大气防治压力层层传导，强化地方党委和政府对环境保护的主体责任，调动中央和地方两个“条”和“块”的协同性和积极性，尽量减少不必要的干预，加强跨区域环境监测监察执法的有效联动和协同。

（二）完善区域法律法规保障机制

完善的法律规章制度，不仅可以提高环保部门权威性，而且还能有效降低环境执法的成本。因此，需要树立环保的法制思维，需要构建完善的法律法规体系。着手制订《京津冀区域清洁空气条例》或出台《京津冀区域环境保护条例》。同时，要规范化、透明化执法。要在不断健全区域大气污染联防联控法律法规政策体系的基础上，持续推动全覆盖、常态化的中央环保督察。严格依法行政，依法治理，改善环保执法细节，避免“运动式”执法，“拍脑门”、“拍大腿”式行政。

（三）协调区域政府间的利益机制

利益关系是区域大气污染协同治理的基础，而其他关系则是协同治理的具体表现。协调区域政府间的利益的关键就是寻求共同或共容的利益，并将这些利益形成统一整体。因此，在大气污染治理过程中，改善空气质量就是三地“共同利益”，但在治污过程中，如果需要牺牲某地利益时，就应在得到其他两地的认同和尊重的前提下，给予相应的人力、财力或物力等方面的支持和补偿。

（四）实施区域重点领域同步治污

继续将解决“三大”结构问题作为京津冀大气污染协同治理的主攻方向，既要牢固树立绿色发展理念，又要不断激发企业的治污活力，增强其治污能力，实现减排治污与结构调整的双赢。此外，针对臭氧等二次污染问题的日益凸显，京津冀应逐步完善主要污染物的指标体系，适当提高个别污染物的排放限值，进一步完善相关行业的VOCs排放标准和排放限值。坚持把现有污染源治理设施改造升级达标提标放到与削减过剩产能同等重要的地位，坚持工程治理和产业结构调整两手抓。