“常州毒地案”的法学思考

关键词 “常州毒地案” 土壤污染 责任主体 环境公益诉讼 土地修复

作者简介：彭梓宜，首都师范大学附属中学。

中图分类号：D920.5                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.019

2016年，江苏常州外国语学校学生身体状况的异常引起了社会对于学校附近修复的“毒”土壤的关注。同年，北京市朝阳区环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同对三家污染企业江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司提起公益诉讼。要求三家企业向公众赔礼道歉，承担污染土壤和地下水的环境修复费用3.7亿元，并承担原告因本诉讼而产生的费用。常州市中级人民法院一审判决认为，污染土地已在当地政府的组织下，逐步完成了土地污染修复工作，原告目的已经实现，因此判决原告败诉。此后，两原告不服分别提起上诉，两上诉人认为，环境污染修复责任应由污染者治理，政府只在履行其管理职能，因此政府为此所支出费用应由三家公司承担。江苏省高级人民法院二审最终判决，撤销一审判决，三家污染企业在判决生效后应在国家级媒体上向公众道歉，承担上诉人因本次诉讼而产生的律师费及差旅费共46万元，并且承担一审判决和二审判决的受理费各100元，驳回上诉人的其它诉讼请求。

本案引发了三个法学理论与实践的问题：首先，土壤污染责任主体该如何界定？其次，环境公益诉讼的主体存在什么问题，该如何完善？最后，我国的土地修复法律及相关制度该如何完善？笔者将分别探究上述问题，并为建立健全我国生态文明相关制度、完善我国法治建设提出理论与实践建议。

一、土壤污染责任主体的界定

关于土壤污染责任主体的分配问题，应当严格遵循“谁污染，谁治理”的环境法原则，并依照2017年《污染地块土壤环境管理办法》实行污染者治理的终身责任制。因此，在本案中，作为土壤污染者的三家污染企业江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司应当承担土壤治理责任，当地政府不是承担土壤治理的责任主体，而是土壤防治的监管主体。政府代替污染者履行土壤治理责任不符合污染者治理原则。政府在代替污染者治理土壤后，污染者应当支付相应的治理费用，政府可以向污染者追偿其已支付的费用。此外，按照建设用地“净地”出让制度，本案中作为土地出让方的三家污染企业应确保该土地符合“净地”标准，对土地是否存在污染情况应告知受让人，以确保受让人对土地污染情况的知情权，否则受让人不承担污染责任。本案中，三家污染企业将原占有土地出让时并未遵循“净地”标准，因而其试图以“环境污染修复责任应由土地受让人承担”为由拒绝承担土壤污染责任不具有正当性、合法性。

二、完善环境公益诉讼的原告制度

环境公益诉讼的主体范围特别是原告有待进一步扩大。本案中，诉讼原告以及上诉人自始至终是北京市朝阳区环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会两家环保组织。环保组织作为公益诉讼原告符合《侵权责任法》和《民事诉讼法》的相关规定，即对土地污染等损害社会公共利益的行为，法定组织可提起公益诉讼。但是《民事诉讼法》第55条还规定检察机关也可以向人民法院提起诉讼。现行立法并未规定自然人可以提起环境公益诉讼，这会产生至少两方面不良影响，仅就本案而言，因土壤污染受害学生的合法权利未能得到充分保护，且不利于受污染土地的及时修复。当然，以自然人为原告的诉讼主体需要严格限制，因为若允许所有间接的利益相关者行使诉权的请求权，会导致环境公益诉讼领域滥诉现象，浪费司法资源。为了平衡利益相关者和司法资源的关系，政府机关（检察院）和环保组织可以代表间接利益相关者行使诉权请求权。

三、规范土地修复法律等相关制度

（一）土地修复诉讼费分擔

本案一审判决诉讼费用全部由原告两家环保组织承担，该巨额诉讼成本的分配明显不合理。虽然二审判决将该成本转移到败诉的被上诉人，但仍引发两个方面的反思：其一，若上诉方仍败诉让其承担所有诉讼费是否合理;其二，二审将巨额诉讼费转移被上诉方是否合理。关于这两点疑问可以借鉴美国和德国环境公益诉讼费制度的成功经验。例如，美国在环境公益诉讼制度上建立多元性的费用规则，并采用实质性减轻或免除公众或其他团体所承担的诉讼成本方式，以激励环境公益诉讼参与者能够积极参与诉讼。又如，德国利他团体诉讼的收费机制对我国具有启发性，其每一审级的诉讼费用都比较廉价，对环保组织起到了激励作用;环保组织可以通过募捐等方式解决诉讼成本问题;此外还有诉讼保险等灵活的费用配套制度。根据美、德的经验，我国环境民事公益诉讼也应当适度减免环保组织的诉讼费用，建立多元化的诉讼费用来源，最终激励我国环保组织诉讼积极性，达到修复土壤等环境保护目的。

（二）环境影响评价制度

规划环评作为战略环评的一种方式，可以弥补建设项目环评的缺陷，真正实现环评制度从末端治理到源头预防的转变，因而能最大限度预防环境问题的产生。我国2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环评条例》都规定了规划环评是我国环评的重要内容。在本案中，三家污染企业的选址依据是《常州市城市总体规划用地规划图（2004-2020）》，然而该规划图中并未提及污染土壤的治理和修复，也并没有公开资料显示该规划进行了实质而有效的环评。可见，正是由于在城市规划和企业选址的过程中，忽略了规划环评特别是排污可能造成土壤污染的评估，才引发了严重的“毒地”事件，对人体健康、生态环境以及社会安全等方面造成了一系列损害。因此，我国环境影响评价制度应当进一步明确规划环评的实施主体与监管主体，建立更严格的责任制度，以强化规划环评制度的实施力度。使规划环评成为城市建设特别是工业企业建设的必要环节，将环境污染危害从末端治理提前到源头防治。

（三）双重诉讼目的的平衡

本案在一审判决中，法院以污染土地已在当地政府的组织下逐步完成了土地污染修复工作为由判决原告败诉。然而该判决因对土地污染和诉讼成本的不合理分配而饱受争议。环境民事公益诉讼的主要目的是消除环境公共利益损害，同时需要公平合理地配置因环境公共利益损害而产生的成本。为了平衡二者关系，二审法院撤销了一审判决，要求三家污染企业向公众道歉，承担本案所产生的一切诉讼费，并归还当地政府对已支出的污染治理费用的追偿权。按照法律规定的侵权要件，环境公共利益损害的救济，只需要满足损害行为、损害结果和因果关系三个方面的条件，因此要求三家污染企业承担一切诉讼费用具有正当性。将已填补修复土地费用追偿权归还政府，一方面体现了法院尊重行政机关的裁量权，另一方面也能提高修复土地等环境行政执法的公平与效率。二审法院的判决体现了环境民事公益诉讼中兼顾环境公共利益与合理分配环境损害责任的双重目的，既能够落实土壤污染责任中“谁污染，谁治理”原则，又提高了环保组织等诉讼原告保護环境的积极性，对环境民事公益诉讼制度的发展以及生态环境保护具有重要意义。

四、结论

“常州毒地案”一审判决引发社会广泛批判，二审最终判决三家污染企业向公众道歉，承担上诉人在一、二审判决的所有诉讼费。本案引发一系列环境污染公益诉讼、土地污染防治理论与实践的问题。首先，关于污染责任主体该如何分配，应当依照“谁污染，谁治理”原则，明确污染企业是污染责任主体。其次，我国环境公益诉讼的主体范围特别是原告需要进一步扩大，环保组织、政府、检察机关以及直接利害关系人都应当参与到环境公益诉讼中，以全方位、及时保护生态环境。最后，我国的土地修复及相关法律仍存在诸多问题：其一，我国诉讼费用分配应当借鉴美国、德国等国外先进制度，适当减免环保组织等诉讼原告的诉讼费用，建立多元化的诉讼费用来源机制;其二，我国环境影响评价制度特别是规划环评制度对实现生态环境保护的源头预防至关重要，应当进一步明确规划环评的主体与责任制度。此外，环境民事公益诉讼的最终目的是消除环境公共利益损害以及公平合理地配置因损害所产生成本，因此环境公益诉讼审判实践中应当注重平衡两种诉讼目的，以杜绝类似于本案一审的错误判决。

参考文献：

[1]江苏高院对“常州毒地案”作出终审判决[N].法制日报，https：//www.cenews.com.cn/legal/201812/t20181229_891090.html，2019-03-31.

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