高等教育第三方评估机构研究

李卢赟

英国高等教育质量保证署 （ QAA ）自从成立以来，向英国高等教育提供质量保障服务，为英国高等教育的质量提升做出了突出贡献，得到了社会的广泛认可，QAA以其独特的地位和运行机制向世界展示了第三方评估机构的具体优势，其成功经验也为我国在高等教育事业的发展中提供了新思路和新方向。本文通过研究QAA的源起及其具体相关工作，包括相关法律法规、运行机制、评估流程等，分析QAA的特点，从而整理出对于建立我国高等教育第三方评估机构的相应启发及借鉴。

英国是世界上高等教育最为发达的国家之一 ，其高等教育质量保障机制也随着英国高等教育的发展而不斷变化和完善。近年来 ，英国高等教育保障机制发生了深刻变化，尤其是第三方评估机制的建立，从萌芽到成熟阶段，都进行了一系列的变革与发展。在高等教育第三方评估机制的建立中，第三方评估机构的架构与运行在很大程度上促进英国形成了具有英国特色的高等教育评估模式。其中，高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency of Higher Education，QAA）是英国高等教育第三方评估机构中目前最具权威性的独立法人机构，对于英国高等教育的质量提升做出了突出贡献，受到了官方和社会的广泛认可，它的形成与运行的经验和教训值得我国高等教育工作者思考和借鉴。

1 源起

1.1 第三方评估机构的源起

英国大学一直以高度自治闻名于世，从欧洲中世纪牛津大学、剑桥大学的成立开始，英国的大学一直享有高深的社会影响力。19 世纪，牛津、剑桥大学开始摆脱古典大学的发展模式，对传统高等教育发生深刻变革，这个时期的大学与政府关系开始密切，政府也逐渐参与大学学术管理，对大学的权力进行干预。20 世纪 40 年代，英国财政部门成立大学拨款委员会（University Grants Committee，以下简称 UGC），负责一战后大学教育的资助工作。UGC 的建立是英国大学与政府关系发展的新模式，该机构的成立标志着英国高等教育第三方机构的诞生。作为第三方机构，即中介组织，它是政府与大学权力之争的缓冲地带，同时也是政府权力之争的新手段，以及大学换取更多利益的最佳方式。 以 UGC 为代表的的高等教育第三方机构建立，说明英国高等教育第三方机构存在的历史悠久性以及合理性，而高等教育质量作为高等教育发展好坏的标准，对高等教育质量的评估自然仍由第三方机构介入，维护大学与政府的“良好”关系，同时推动英国高等教育持续根深的发展。

1.2 高等教育质量保障署（QAA）的建立

20 世纪 60 年代，世界处于第三次技术革命发展最火热的时期，经济、文化等得到飞速发展。英国政府进一步认识到人才是所有资本竞争的优势条件，而人力资本的投资当属教育优先。1963 年，罗宾斯委员会发表了《高等教育委员会报告》，又称《罗宾斯报告》（The  Robbins  report）。报告制定了到 1980 年为止的英国高等教育发展规划，提出成立一个独立的全国学位授予委员会（CNAA），用来负责多科技术学院和其他学院的质量控制与评估。并与大学拨款委员会（UGC）合作负责对大学经费的分配、教育质量、以及大学利益的监督和协调。

1988年 ，英国颁布了著名的《教育改革法》，多科技术学院脱离地方教育当局，由中央直接管理。大学拨款委员会改为大学基金委员会（UFC）、多科技术学院与其他学院基金委员会（PCFC）。该法还宣布将实施根据质量资助经费的政策。

1992年，英国议会通过并发布了《继续和高等教育法》，废除了高等教育“双轨制” ，多科技术学院升格为大学，与传统大学地位平等;撤消全国学位授予委员会;改革大学拨款制度 ，成立高等教育基金委员会（HEFCE） ，取代大学基金委员会、多科技术学院与其他学院基金委员会 ，统管英国所有高校的质量和经费事宜。同年5月 ，大学副校长委员会成立了高等教育质量委员会（HEQC） ，对高等教育质量进行统一审核和认定。 由此 ，形成了两套不同的高等教育质量外部评估系统。英格兰高等教育基金委员会在学科水平上进行教学质量评估 ，以社会需要为标准 ，称为学科评估（subject review）;其高等教育质量委员会是在院校水平上进行学术质量和标准的审查 ，以大学学术性为标准 ，称为学术质量审查（academic quality audit ）。 两个评估机构进行的是不同水平的评估 ，评估的方法和标准各有不同 ，评估的结果也有明显的差异。因此 ，社会很难辨别不同学校的教学质量。 另一方面 ，高校要应对双重评估的负担也很重。

1997年 ，英格兰高等教育基金委员会和大学副校长委员会合作成立了高等教育质量保证署（QAA） ，取代英格兰高等教育基金委员会的教学质量评估委员会和大学副校长委员会设立的高等教育质量委员会 ，向英国高校提供质量保障服务。

2 高等教育质量保障署（QAA）的相关建设

2.1 法律法规保障

第三方评估法制化建设，是保证第三方评估的根本所在。在QAA的建立过程中，逐渐成熟的法律法规无疑是QAA得以存在并不断完善的重要支撑。QAA 的建立从1997年发布的《迪尔英报告》（Dearing Repor）中萌芽，该政策文本确保了 QAA 的合法评估地位，并且认可 QAA 的评估工作及其他质量管理工作。1998 年，英国政府发布了《21 世纪的高等教育》白皮书（Advanced education white paper in the 21st century），在《迪尔英报告》赞同高等教育质量保障发展规划的基础上，对高等教育质量保障署做了新的补充，确定了高等教育质量保障署与拨款委员会之间的责任与义务关系，也确定了高等教育质量保障署向学生及评估服务需求者及其他利益相关者提供教学质量公共信息的责任和义务。

2016 年英国政府发布了《高等教育白皮书：知识经济的成功》（Higher education White Paper： Success as a Knowledge Economy）提到关于如何建立卓越教学质量标准框架（TEF），其中对 QAA 关于高等教育质量保障的任务做了新的补充。该法案规定大学申请教学质量审核的评估工作由 QAA 负责，对申请教学质量审核的学校的申报内容进行年度监测，审查结果将直接与各高校参与（TEF）建设的资格挂钩。

2017年4月，QAA于官方网站上发布了建立该机构以及确定其职能的法律章程《高等教育质量保障机构的章程》（Articles of association of the quality assurance agency for higher education）。该章程从成员工作准则，机构服务对象，机构工作运转权限、收入及财产运用都做了详细的归属划分。作为资产保证的法律文件，对于QAA来说无疑是一道护身符，由此 QAA 能够合法的支配财政收入，从而为日常评估工作提供资金支持。

2.2 运行机制

QAA作为一个独立的高等教育评估机构，其运行机制的形成是有层次有组织的，包括资金来源、机构设置、人员组成、评估工作的开展等。关于资金来源的方面，其一是英国高等教育资助委员会与QAA签订协议，每年会进行拨款;其二是根据董事会的要求，高校为留学项目申请的评估监督需要每年交付项目考察与维护费用;其三是与QAA有合作的各高校缴纳的入会年费;除此之外，近年来在本国和国际上，还增加了私人合同、咨询和业务发展工作。关于机构设置与人员组成方面，QAA的最高管理机构是董事会 ，负责质量保证机制的策略方向及运作。董事会由14名成员组成 ，其中4人由高等教育质量委员会任命， 4人由高等教育基金会任命，其它6人则来自具有丰富实践经验的工业、商业、金融业或其他业界的独立个人。2008年2月19日， QAA宣布首次任命1名学生作为董事会成员，目的是考虑到加强学生和学生团体的工作。关于评估工作的开展方面，QAA进行的评估有高等学校的院校审核和学科评估。一是通过审查高等学校整体教育服务的质量和标准进行院校审核，另一个是通过评估学科领域的教与学的质量进行学科评估。审核是对高等学校自身保证学习计划质量的组织机构和方法技术进行检查和评议，也是对高等教育的组织机构进行质询，以确定各高校是否有足够而有效的学术标准和质量管理程序。而学科评估主要考核被评估高等学校学科的教学治理和学生的学习状况。

2.3 评估流程

QAA 作为具有公信力的评估机构，对于评估的目标始终是明确的，包括捍卫学生及广大公众的利益，维持高等教育质量;发布学术标准和质量信息，以便学生及用人单位有合理的参考标准;提高高等教育质量保障及管理措施;提升公众对高等教育标准和质量的理解力，并为质量管理活动提供参照标准。针对明确的目标，QAA 制定了相应的工作原则，包括公正、专业、问责以及开放。在目标的指引和工作原则的规范下，QAA的评估过程分为周期性评估过程和年度审核调查过程。

2.3.1 周期性评估过程

第一，准备阶段。高校以表格形式申请教育监督评估，高等教育质量保障署提供申请表以及相关指导性说明，这一活动一般在调查阶段 24 周前进行。申请表内容包括高校相关信息，所有申请审核的高校必须在公司事务处（Companies House）注册或者注册为慈善机构;学生人数和高校课程情况;高等教育学位资格的情况等。提交申请约 4 周后，成功申请者将被通知评估日期以及审核费用。大约在评估调查的 18 周前，审核组召开一次预备会议，就审核的整个流程进行讨论。

第二，评估调查阶段。高等教育质量保障署承诺以公正、公平、独立、诚实和专业的态度进行评估。评估调查时间具有灵活性，一般在 1 周内进行，始于周一，且每天的评估内容不同。审核组积极鼓励大量的学生参与会议，便于获得相关一手资料。在评估调查的最后一天，审查小组评定其调查结果。调查结果按照不同的维度，分为不同等级（见表 2）。“赞赏”和“符合预期”表示令人满意的评估结果;“需要改善以达到预期”和“不符合预期”表示不令人满意的评估结果。评估结果显示为“赞赏”，表明高校达到了所有的预期目标，而且有“良好行为”。高等教育质量保障署每 4 年进行一次周期性全方位高校评估。

第三，报告阶段。在评估调查两周后，审核组将重要调查情况以信件方式寄给高校。6 周后，审核组将草案审查报告（Draft review report）发送给高校和主要学生代表。9 周后，高校和主要學生代表进行事实修正（Factual corrections）。12 周后，审核组发布报告。高校与学生协商制定行动计划，以回应这些调查结果。22 周后，高校发布其行动计划。

2.3.2 年度审核调查过程

高等教育质量保障署与高校是一种长期合作的关系，为了维持和有效保障高校的教育质量，高校支付高等教育质量保障署教育监督年费，高等教育质量保障署对高校进行年度审核和监控调查，年度审核调是整体评估不可或缺的部分。所有高校都应向高等教育质量保障署递交一份年度报告（Annual return），一般位于上一次评估或者审核调查（Monitoring visit）9-10 个月后。年度报告包括高校的行动计划。依据年度报告，高等教育质量保障署决定是否有必要对高校进行审核调查，或者部分、全面评估调查。审核调查持续一天，包括与高校工作人员及学生的会面交流。

3 高等教育质量保障署（QAA）的特点

3.1 法律法规保障完善

英国高等教育质量第三方评估机制的形成与完善始终受到法律法规的外部保障，无论是高等教育质量评估标准的制定，第三方评估机构的认定以及大学、政府与第三方机构进行质量评估方式的合作，职权范围的划定等，英国的教育法案都对其做了详细的规定 。从《罗宾斯报告》，到《贾特勒报告》，再到《迪尔英报告》等，QAA 的形成与完善离不开各项法律法规的支持和保障，法律为其运行提供了强有力的支持效力。

3.2 经费来源多元化

经费来源方式是界定第三方评估性质的重要标准。QAA 作为具有独立性质的英国高等教育质量第三方评估机构，其经费来源自然呈现多途径、多渠道的投资方式。政府、各高校以及社会等各方面充足、多途径的经费来源不仅确保 QAA作为第三方评估机构的地位，同时为 QAA 的评估工作提供了更多发展可能性，拓展了评估项目内容，同时加速了评估方式的更新，从而更好地满足评估服务需求者的评估要求，有利于英国高等教育质量评估更高效的发展。

3.3 评估机构建制完善

QAA 作为英国高等教育质量第三方评估机构权威性代表，英国政府在 2016年《高等教育白皮书：知识经济的成功》中赞扬了 QAA 的工作，认为它很好的履行了高等教育质量保障的职责，并承认它在现行质量保障体系中“最积极的”作用。QAA 在机构建设方面有一套较成熟的管理运行体系。如在高级管理层对于机构主要管理成员的聘任，注重聘用者学术领域的多元化，并对聘用者进行工作方式、行为准则的规范;评估人员的选拔更注重专业化以及对评估工作素质的综合考量，在选拨合格后机构还会进行专业的培训，来确保评估工作的有效进行。作为机构运行的资金保障，QAA 也制定了详细的计划，并安排董事会进行资产管理来维持机构运行，并且年末会公布财政年度报告，将机构资金运转的方式及盈亏状况等做以公开化、透明化处理。年度报告的公布也直接说明 QAA 具有较为完善的监督问责机制。QAA 根据政府以及评估服务需求者的要求，同时为了进一步完善评估工作方式及内容。QAA 设置专门的投诉监督平台，并且详细说明投诉申报的具体流程，对于投诉结果进行积极的反馈。

4 对我国建立高等教育第三方评估机构的启示

4.1 政府发挥服务职能，为第三方评价机构营造市场氛围

目前，我国高等教育评估机制以政府为主导，集管、办、评于一身。这种单一的评价机制难以适应社会大众对高等教育的需求，难以适应企业行业对高等教育的要求，也难以适应高等教育自身质量的发展，在“管办评”分离的呼声下，建立以企业行业为主导的第三方评价机构是目前社会大环境所需。政府需简政放权，发挥其服务职能，开放评估市场，鼓励第三方进入评估市场。要开放政策，鼓励专业人士成立评估机构，发挥自由市场竞争机制，让第三方评估机构以竞争的方式成立，既可以保证评估机构的质量，也可以增加社会大众对第三方评估机构的信赖，为评估机构的生存提供丰厚的土壤。同时，建立多元化的评估主体，让高等教育的利益相关者参与到第三方评价中，形成多元化评估机制。

4.2 健全相关法规体系，鼓励第三方评价组织进入市场

QAA相对成熟的一个主要原因是有健全的法律法规体系。目前，我国还没有明确关于第三方评价机制的专门法规，只是在相关文件中提出鼓励社会参与高等教育评估。同时，我国还应完善各类法律法规，通过法律保障社会第三方机构的合理性、独立性与专业性，明确第三方的准入资格、组织构架等，还要通过立法鼓励企业、行业参与到评估当中，并对评价专家的行为进行有效监督，防止在评价过程中徇私舞弊。

4.3 保证评估过程的科学性

评估过程的科学性主要体现在评估指标多元化、参与人员多样化、准入制度规范化、技术手段科学化等方面。关于评估指标多元化方面，因高等院校办学定位、任务和所属行业等方面的不同，其学科特点和科研活动也不尽相同。如果采用单一的标准和指标来评价不同学科或不同类型的高校，会导致评价结论的不准确。为此，应该贯彻落实分类评估，建立科学的、多元化、有针对性和社会公信度的高等教育分类评价体系。关于参与人员多样化的方面，除高校专家为主体外，行业协会和社会团体在内的社会各方也应积极广泛的参与，逐步实行职业资格认证及持证上岗制度。社会各界的学者、行业人士的共同参与，是兼顾评估的理论性和实践性的体现，也会保证评估活动更加客观、公正和合理。关于准入制度规范化方面，准入制度是高等教育第三方评估机构从业的门槛，应逐渐完善相关制度，规范高等教育第三方评估市场。一方面不仅要对评估机构性质、评估人员、资金来源等方面做出明确规定，更要对评估机构的从业水平进行评估，另一方面要建立评估人员准入遴选制度，分类建立评估人员考核办法，考核合格后方可从事高校评估工作。关于技术手段科学化方面，随着互联网及大数据的快速发展，为适应大数据时代带给传统高等教育质量评估的冲击，应改进评估方法，采用新技术手段，充分发挥互联网及大数据等先進技术优势，促进评估科学化和现代化。

4.4 保证评估结果公开化、透明化

第三方评估机构要时刻保持向社会各界公开化透明化评估结果的态度，一是透明化评估采用的指标体系、工作流程、工作方法及要求，确保参评高校更加了解评估工作的整个过程，并能够通过评估发现学校发展存在的问题和自己的优势所在;二是要建立评价结果争议复议处理机制，对有争议的评估结果可以复议，确保评估结果公正、有说服力;三是建立信息公开制度和社会参与监督机制，把评估结果通过媒体及时向社会发布，以保证第三方评估的透明度和权威性;四是通过建立评估结论与财政拨款挂钩机制，使评估结果作为政府对高等学校拨款的重要参考依据。

5 总结

纵观QAA 的发展历程，我们可以看出，英国发达的高等教育离不开第三方评估机构的助力，QAA无论如何发展与变革，目的都是为了促进英国高等教育的教育质量提升。因此，我国在构建与发展高等教育第三方评估机构时，所做的一切评估工作也应始终围绕我国高等教育质量提升的最终目标而开展。对于我国目前的第三方评估工作而言，建立类似于QAA这样较为完善的第三方评估机构还有很长的一段路要进行探索，但我们也应该始终保持高度的热情与坚定的信念，相信第三方评估对提升高等教育质量的独特的作用，走上不断完善高等教育第三方评估机构和机制的道路上，推动我国高等教育事业持续发展。

（作者单位：湖南科技大学）