东盟正式接受了“印太”概念

张洁

6月22日至23日在曼谷举行的第34届东盟峰会正式通过了《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on Indo-Pacific，以下简称《展望》）。这是东盟发布的首份关于印度洋—太平洋地区秩序的区域架构倡议，目标是“发挥东盟的集体领导作用，形成和塑造更密切的印太合作”，标志着东盟作为一支重要的区域力量正式接受了“印太”这个新的地缘概念。《展望》发表后，印度、日本和美国等方纷纷表示欢迎，希望以此为基础继续加强与东盟的合作。这是否说明东盟与美日印澳等国在印太秩序问题上的战略目标完全一致？未来它们如何互动，又会对地区秩序大调整产生怎样的影响？

印尼是《展望》的主要推手

近年来，随着主要国家力量对比的变化和太平洋与印度洋地区利益交汇的日趋深厚，原有亚太地区秩序逐渐进入解构与重组的重要历史阶段，美国、日本、印度、澳大利亚、法国等都抛出各种印太构想，其中大多涉及对中国、对东盟的战略定位。以美国版“印太战略”为代表，制衡中国崛起的意图明显，拉拢东盟与之形成合力的意图也很明显。这是因为，东盟具有重要的地缘政治价值，是实现美国主导下的、以盟友与伙伴关系为依托的网络化安全联盟的重要一环。多数东盟国家的认知是，中美两国如何处理彼此的紧张关系将决定全球战略环境的未来走向。面对日趋激烈的大国博弈，东盟必须保持自身的团结性和在地区事务中的“中心”地位。基于这一判断，印尼开始着手制訂东盟版的“印太愿景”。

制订新的地区愿景，首先面临的问题是如何理解“印太”新概念。按照东南亚学者的分析，虽然印尼、新加坡等国家很快接受“印太”概念并将其纳入外交话语体系。但对这一概念的具体内涵却有着与美日澳等国不同的认知。东盟认为，“印太”概念将亚太和印度洋地区视为紧密融合、彼此连接的地区，塑造了一个单独的地缘战略舞台，东南亚正处于这一地理概念的中心位置，因此，“印太”概念的广泛使用有助于凸显东盟的战略价值。但东盟也很清楚，中国对“印太”概念抱有很强戒心，因为美国推动“印太战略”是为了平衡、限制中国在亚洲的影响力增长。因此，东盟强调接受“印太”概念但完全没有遏制中国的意图，而是出于将环印度洋合作与业已成熟的亚太合作连接在一起的考虑。

2018年初，印尼初步完成“印太愿景”（Indo-Pacific Vision）草案，随后，佐科总统和外长蕾特诺、海洋统筹部部长卢胡特等高官开始在东盟内部推介它，希望各国能够形成共识。最终，在今年6月东盟峰会上，与会各国领导人共同公布了《东盟印太展望》。根据早前透露出的信息，文件原名是《东盟印太愿景》，而非《东盟印太展望》。多位东南亚学者解释说，“展望”表达的是看法和立场，“愿景”代表的是行动计划和措施方案，两者有着微妙的差别。由于印太的发展方向取决于地区各方的态度，不能完全由东盟决定，东盟并不想一步到位，而是希望根据地区大国的初步反应制定具体推动措施。这种谨慎体现了东盟一贯的协商一致、循序渐进外交特色。

2019年6月23日，第34届东南亚国家联盟峰会在曼谷举行。图为与会十国领导人合影留念。

“中心主义”与包容性

《东盟印太展望》主张建立一个基于东盟中心地位和开放、透明、包容与尊重国际法原则的地区新机制，其核心目标是：保持地区稳定与和平，这是东盟各国经济发展的基石;维护东盟的统一性，避免成员国因大国博弈被迫选边站队;保持东盟在区域合作中的中心地位。

《展望》罗列的优先合作领域是海事合作、连通性、可持续发展。首先，强调以和平、预防性方式管理和解决海洋争端，促进海上安全和航行、飞越自由，加强海上非传统安全领域的合作，同时重视海洋经济的可持续性发展和海洋环境治理。其次，加强连通性建设，通过投资基础设施项目，加强物质、制度、民间文化之间的联系，建设“无缝、全面连接和一体化的区域”。其三，根据联合国2030年可持续发展目标，加强在数字经济、贸易、中小型企业等领域的广泛合作。

《展望》强调“包容性”，有意通过“在利益竞争的战略环境中充当中间人”，协调中美等国的地区方案形成相互对接。正如印尼官员指出的，在全球和地区政治发生变化之际，东南亚位于印度洋和太平洋之间的“十字路口”地带，必须保持地区的和平与开放;鉴于在各种版本的地区方案中，东盟都被视为重要的投资目的地，构建一个包容性的地区经济秩序更符合东盟的利益。

《展望》的另一特点是强调“东盟中心主义”，这是《展望》提出的最重要动机，也是最终要实现的目标。《展望》强调将遵循《东南亚友好合作条约》的宗旨和原则，依托一系列东盟主导的机制（即以东盟峰会为主要平台，同时包括东盟地区论坛、东盟防长扩大会议和其它10+1的机制）推进合作，而这正是东盟在区域合作中继续发挥主导作用的制度保障。

地区主要大国均表欢迎

今年3月20日，印尼外交部主办了“印太合作高级别对话：通往和平、繁荣与包容的地区”研讨会，包括东亚峰会成员在内的20多个国家的外交官员应邀参加。印尼知道，只有争取到中国、日本、韩国、美国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰和印度等东亚峰会成员国的支持，《东盟印太展望》才有可能成为构建地区新秩序的蓝本，东盟的“中心地位”也才能得到巩固。

《展望》出台后，印度、日本和美国很快做出回应。6月27日，印度外交部发言人表示，印度欢迎东盟发布自己的“印太展望”并正对此进行研究，印度发现与东盟在基本原则、实现路径和合作领域等方面具有一致性，双方应进一步深入交流。同日，日本外相河野太郎在会见印尼外长蕾特诺时也表示了对《展望》的欢迎，并对印尼在东盟的领导地位给予肯定。7月2日，美国国防部发言人发表谈话欢迎东盟发表《展望》，称《展望》的原则与美国的印太战略有“强有力的趋同性”，美国将东盟的中心地位置于印太战略的核心，将继续与东盟合作推进和平、繁荣与安全。

事实上，为了拢住东盟，美国早已在多个场合表达了对东盟中心地位的支持，并采取了兑现对东盟“承诺”的实际行动。在2018年8月宣布的对印太地区1.13亿美元新投资计划中，美国专门拨出1000万美元用于“美国—东盟联通行动计划”“湄公河下游行动计划”等地区机制建设。今年6月1日美国国防部发布的《印太战略报告》明确指出，将“继续支持东盟在地区安全架构中的中心性，美国的自由和开放的印太战略致力于进一步加强这一中心性”。

美日印等国对东盟中心地位的支持，源于它们对东盟重要性的理解，更是为了争取东盟支持它们各自的印太战略，毕竟在未来地区秩序主导权的博弈中，各种盟友伙伴关系是必不可少的。而对东盟来说，如何能够得到大国认可，又不被迫选边站队，仍是重大考验，《展望》的公布仅仅是考验的开始。

未来，东盟将依托东亚峰会等现有机制推动《东盟印太展望》的实施。对于中国来说，这既是机遇也是挑战。一方面，《展望》与美国利用印太战略组建遏华包围圈的意图拉开了距离，重点放在推动区域合作获得更为广阔的施展空间上，与中国的周边外交存在基本重合点。另一方面，中国面临对“印太”概念以及与之相关地区秩序新方案作出回应的更大压力。我们有必要加紧对“印太”概念和背后的地区秩序演变做出研判，从理论和实践两个层面完善中国自己的地区战略。最重要的是，坚持开放、包容、共赢的理念，以务实态度有选择地对《东盟印太展望》做出积极回应，重点在经济和非传统安全领域开展多样化的合作。

（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）