征地拆迁中安置对象之认定研究*

郭金福

1.乐山师范学院政法学院，四川 乐山 614000；2.北京威诺(成都)律师事务所律师，四川 乐山 614000

近年来，随着经济社会的迅速发展和城市化进程的加速推进，建设用地的需求日益增加，农村集体土地征收总量长期在高位徘徊。[1]在征地拆迁过程中，由于国家法律规范不完善，各地各级政府径行制定本行政区域内的安置补偿标准，再加上给予的补偿标准过低，导致各地的征迁拆迁案件呈逐年上升的趋势。据笔者在《中国裁判网》上查询检索，自2013年7月至2019年5月间，全国各级法院总计审理了134770起涉及征地拆迁纠纷的行政案件。通过对检索关键词的梳理，可以发现，在这些征地拆迁案件中，其中有一类案件比较特殊，即“安置对象”的认定纠纷案件。由于这类案件直接影响到“被征收人”是否能够取得安置补偿费用，所以，准确界定其是否属于“安置对象”即具有十分重要的现实意义。因此，在现实本文主要是从一具体案例为手，来探讨我国法律对“安置对象”的界定及存在缺陷，并提出相应的完善建议。

一、问题的提出

原告张三与张中和为父子关系，刘某与张中和为夫妻关系。2006年12月31日，四川省人民政府作出川府土(2006)761号《关于A县2OO6年第一批城市建设用地的批复》，批准A县政府所申请的将原告所在的漹城镇在古村1-5组等村组在内的非基本农田、耕地、其他农用地等合计46.4358公顷集体土地征收为国有，并同意将960名农业人口依法登记为城镇居民。2O07年1月8日，A县人民政府作出并发布了《征收土地公告》。2月8日，被告A县国土资源局发布了《关于2O06年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》，将上述960人包括张中和都列为了征收安置补偿对象。2015年4月，被告A县国土资源局启动对A江县老城区的拆迁改造项目，并把张中和及张三两户总计5人认定为拆迁补偿安置对象。2016年6月，张中和因病去逝。2017年3月9日，原告张三代表张中和及全家人与被告下属的国土事务管理所即第三人签订了《征地拆迁补偿安置协议书》，该协议第三条约定，乙方房屋拆迁属城市规划区范围内拆迁，安置方式为统建安置。具体安置办法按A府发[2010]30号文件执行。在签订该协议后，原告认为被告应当按照上述协议履行安置补偿义务。然而，到了2018年4月份，被告却以张中和在签订补偿安置协议时已经去逝，故不能享受补偿安置待遇为由，拒绝将张中和列为安置对象。为此，原告曾多次找到被告协商处理此事，并于2018年4月18日向被告提出了《情况反映》，要求被告以发布征地公告时认定的安置对象进行补偿，但是，被告在其作出的《关于对在古5社张三反映情况的回复》，却以2018年1月17日县政府办公室“议事纪要”确定的“签订房屋征拆协议前已死亡的人员不享受安置”为由拒绝其请求。对此，原告不服，诉诸法院，要求法院判决被告A江县国土资源局履行对张中和的安置补偿义务。

在本案中，主要争议的问题即在签订《征地拆迁补偿安置协议书》时，张中和已经死亡，但是否仍应当将其列为“安置对象”予以补偿，是否应当将其安置补偿费用给予二原告。下面，就结合该案例对征地拆迁中的“安置对象”之认定问题进行分析，并加以研究。

二、对我国现行法律关于“征地拆迁中安置补偿制度”的疏理及评价

(一)立法疏理

对我国关于“安置补偿制度”的法律规定进行疏理，不仅可以深入了解我国安置补偿制度的立法体系，而且还可以发现现行法律对安置补偿制度立法存在的不足。

1.我国《物权法》、《土地管理法》中关于安置补偿制度的规定

我国《物权法》第42条之规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆建补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

我国《土地管理法》第47规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”

2.原国土资源部关于安置补偿制度的规定

2001年10月22日，国土资源部发布了第10号令《征收土地公告办法》。该《办法》第六条规定，“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”

3.各省、自治区、直辖市关于安置补偿制度的规定

对于征地补偿标准问题，各省、自治区、直辖市根据各地的经济发展水平以及实际情况，都制定了有关征地拆迁安置补偿问题的规定。在此，仅举北京市、四川省的规定，来进行研究。

《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第八条规定，“用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理下列事项：(三)办理入户和分户，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外。”

《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》(2012年修正版)第四十一条规定，“征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。自公告之起，除依法婚嫁、生育的人口外，新迁入人员不予安置；抢种、抢栽的农作物、经济林木和抢建的建筑物、构筑物等不予补偿。”

(二)评价

从以上规定可见，无论是《土地管理法》，还是各地出台的《土地管理法实施办法》，对于征地补偿标准的规定大多概括在对失地的农民耕地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费方面，而对于房屋拆建补偿问题，虽然《物权法》对此作出了明确的规定，但是对于如何“补偿”并没有具体性的规定。在各地拆迁实践中，对于房屋拆建补偿主要有三种方式：货币安置、产权置换和混合安置。而在上述四项补偿安置费用中，房屋拆建补偿费用往往是数额巨大的。由于所处的地理、区位不同，被拆迁人可能获得的补偿数额为几十万元、甚至几百万元。但要得到上述四项补偿费用，必须具备特定的前提条件，即被拆迁人属于“安置对象”的范畴。而对于“安置对象”的认定，我国法律并没有作出明确性的规定。这就导致在征地拆迁中各个地方所采用的“认定标准”缺乏统一性，从而严重影响到了被征收人的重大合法财产权益，进而给社会造成了很多不稳定的因素。因此，研究征地拆迁中“安置对象”的认定标准问题就具有十分重要的现实意义。

三、征地拆迁中“安置对象”的认定标准研究

对于“安置对象”的界定，有学者认为，根据现有法律及立法精神，应当做如下的理解：安置补偿费的由来是因为农村集体的土地和房屋被征收后，农民失去了赖以生存的土地及居住，国家给予一定的补偿，让他们另谋生路，或者货币补偿以自购房产，因而安置对象应当是本集体经济组织的成员，不包括该集体经济组织以外的人。[3]参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条之规定，“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应土地补偿费份额的，应予支持。”由此可见，农村集体经济组织成员资格的认定即“安置对象的认定”，不仅是解决土地补偿费分配纠纷的基本前提，而且也是解决其他安置补偿费用纠纷的基本前提。

哪些主体应当作为集体经济组织成员，是应当综合考虑的因素。认定集体经济组织成员身份，既要防止不加区别地单纯以户籍登记作为认定标准，变相侵害其他集体经济组织成员的合法权益，又要防止以所谓的地方习惯，漠视特殊群体的合法权益，尤其是妇女的合法权益。[1]根据相关法律法规及其立法精神和司法实践认为：农村集体经济组织成员资格的认定主要有三点：1.户籍；2.出生、居住和生产生活；3.权利义务。应当认定其成员资格的：1.该集体经济组织身份未发生变化的原始成员；2.原始成员的后代及因婚姻等落户到原始成员家庭居住生活的；3.有户籍并与集体经济组织有权利义务关系的；4.无户籍，但与集体经济组织有权利义务关系的；5.无户籍，但集体经济组织多数成员认可其有成员资格的其他人。不应当认定其成员资格的：1.有户籍但在外居住生活，从事生产经营的空挂户；2.有户籍，与集体经济组织无权利义务关系，在其它集体经济组织已经被认可其成员资格的；3.原来有户籍，已经转城镇居民户并安排工作的。[3]依据上述标准，可以认为，除了户籍上已经登记的人员外，其他几类人员也应列为“安置对象”，即因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、刑满释放必须入户、分户的人员。这就解决了“出嫁女、新生儿、回国人员、退伍军人以及刑满释放人员”是否应当列为“安置对象”问题。而对于“空挂户”虽然户口登记在本集体经济组织，但是由于没有“与集体经济组织有权利义务关系，”也就不应该认定为“安置对象”。所谓空挂户，是指出于利益驱动和其他各种原因，规避政策，与集体经济组织达成空挂协议，将户口迁入本集体经济组织，实际并不在本集体经济组织所在地生产、生活的人员。由于空挂户仅迁入户口，并未与其他集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系，此类人员的集体经济组织成员资格是应当予以排除的。[4]

四、确定“安置对象”的时间节点问题研究

如果科学合理地确定“安置对象”，还涉及到另外一问题，即以哪个“时点”来确定安置人口数量问题。这不仅涉及到地方政府是否依法行政，而且更涉及到被拆迁户的的合理需求能否得到应有的尊重，合法权益能否得到应有的保护问题。在征地拆迁过程中，往往涉及到“四个”时点，即征地方案批准之日、征地公告发布之日、征地补偿、安置方案公告发布之日以及征地补偿安置协议签订之日。如下图所示：

一般而言，这四个时点是紧密联系的，逐步推进的，前后间隔时间是比较短的，但是，在个别征地拆迁案件中，征地补偿、安置方案公告发布之后，地方政府并没有及时与被拆迁户签订《征地补偿安置协议》，而是在若干年后才实施征地补偿安置方案。例如，在本案中，A江县政府在2006年12月31日就取得了征地批文，2007年1月8日和2月8日就发布了征地公告和征地补偿、安置公告，然而，到了2015年才开始启动征地补偿安置项目，才陆续与村社集体组织及被拆迁户签订《征地补偿安置协议》。

(一)以征地公告发布之日作为确定安置对象的时点更为科学合理

在上述四个时点中，征地方案被批准之日，往往是被拆迁户是无法获知的，而在征地公告发布之日，由于被拆迁户都已经获知了征地相关信息，所以以此作为“界限”对每一个被拆迁户都是较为公平的。如果以征地补偿、安置方案公告之日作为时点，那么，在此情况下，势必会造成某些被征收人利用“时间差”将相关人员“入户”或者“分户”，从而导致被安置人口的数量“急剧”上升；而以《征地补偿安置协议》签订之日作为时点，在征地信息已经全面公开的情况下，被拆迁户都会“想方设法”地扩大安置人口的数量，这对所有人而言，都是极为不公的。因此，通过以上研究，将拆迁户口冻结统计的时间节点确定为“征地公告发布之日是非常科学合理的。

(二)应当贯彻“生要进来，死不除去”原则来确定安置对象

在拆迁户口冻结之后，如无特殊情况，其他人都不应列入安置的范围。但是，至《征地补偿安置协议》签订之日，如果因孩子出生导致需要安置的人口数量增多，那么，出于保护人权的精神，也应将新生儿列为安置对象。最高人法院颁布的第二批征收拆迁典型案例之一《王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案》即体现了“国家对新生儿童等特殊群体的特别关爱”的精神。另外，如果至《征地补偿安置协议》签订之日，已经被确定为安置对象的人员出现死亡情形，那么是否应该将其从安置对象名单“除掉”呢？例如，本案中的张中和，在征地补偿安置方案中已经确定为安置对象，但是，在2017年签订《征地补偿安置协议》时已经死亡，是否意味着已经不具备“安置资格”了呢？对此，笔者认为，作为政府部门在征地补偿安置方案中已经将其确定为安置对象，其本身即是一种行政行为，在此情况下，不能因“时间的流逝”而不承认其“安置资格”，就像“见义勇为”的公民在获得政府所颁布的奖状之后，不能因为其死亡而不给予其家属所应得的“资金”。因此，出于行政公信力原则，应当贯彻“死不除去”原则来处理本案，即不能因其死亡而“除去”安置资格，在其死后，仍应当将其所享有安置补助费用分发给其继承人。

(三)应当允许有“特殊情形”的存在

如前所述，在拆迁户口冻结之后，一般情况下，都不将其他人列入到安置的范围。但是，因婚姻、军人退伍转业、回国、刑满释放等原因必须要入户、分户的，本着对“特殊群体特别关爱”的精神，在《征地补偿安置协议》签订之日以前，都应将其纳入到“安置对象”的范畴。

五、立法建议

从以上分析可见，我国法律对如何认定“安置对象”并没有统一而又明确的规定。在此情况下，一旦出现此类纠纷，就会缺少相应的法律指引，这就会增加法官处理此类案件的难度。所以，笔者认为，应当在修改《土地管理法》中予以完善，并增设一个条款，内容如下：

征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。自征地公告发布之日起，除因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、刑满释放等原因必须入户、分户外，新迁入人员不予安置。依法被确认为需要安置的人员，不因其死亡而丧失其安置资格。