城乡混杂地区“就地城镇化”路径研究

黄华 蔡克光

摘要 立足于当前新型城镇化的发展，研究了当前城镇化发展的特征与新型城镇化的要求。针对城乡混杂地区的农村城镇化发展具体问题，探讨新型城镇化背景下城乡混杂地区城镇化创新发展模式。结合汕头这一典型区域的实际情况，研究解决该地区农村人口市民化问题和实现就地城镇化的有效路径。

关键词 人口市民化；新型城镇化；就地城镇化；城乡混杂地区

中图分类号 TU984 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）09-0235-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.09.066

Abstract Based on the current development of new urbanization， the characteristics and the requirements of the new urbanization were studied in this paper. And aiming at the specific problems of urbanization development in mixed urban and rural areas， the innovative development model of urbanization was investigated in the context of new urbanization. Combined with the actual situation of Shantou City， the problem of populationization in the region and the effective path of local urbanization was also studied.

Key words Population citizenship；New urbanization；Local urbanization；Mixed urban and rural areas

当前中国城镇化发展从规模扩张的外延式发展向质量提升的内涵式发展转型[1]。夯实城镇化基础，提高城镇化质量是解决当下城镇化问题的重点。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布，标志着“新型城镇化”从概念变为解决中国城镇化阶段性问题的手段和政策路径。不难看出人的城镇化是新型城镇化的核心任务，而加速人口市民化进程消除“伪城镇化”，以及城镇人口“二元结构”带来的社会问题和空间问题，是解决中国城镇化现实问题的关键[2]。

在急剧扩张和变化的快速城镇化进程中，城市空间扩张和社会演化，往往会产生一定的异化现象——半城镇化。这种异化现象成为城市可持续发展的主要挑战[2]。相对于中心城区而言，城乡混杂地区具有典型的半城镇化特征，其人口城镇化的问题具有自身的特殊性，是完成新型城镇化战略的一大挑战。因此，为了更好地推进新型城镇战略的实施，有必要对城乡混杂地区的城镇化问题进行研究。

1 城镇化发展的特征与新型城镇化的新要求

随着城镇化的不断发展和新型城镇化的深入推进。当前中国城镇化有如下3个明显特征。

1.1 城镇化从增长极培育阶段进入极化调整和均衡化发展阶段

从经济学角度分析，城镇化的动力来自于城乡二元经济结构形成的城乡差距，农业部门（或乡村经济）及工业部门（或城镇经济）的劳动力供求关系。经济发展阶段性特征，会使人口集聚模式和城镇化的模式发生变化。从这个角度看，人口的城镇化过程大体可以分为3个阶段：“增长极培育阶段、极化调整阶段和均衡化发展阶段”。

目前，随着中国经济进入“新常态”，宏观经济转入持续的中高速增长区间，依赖劳动密集型产业面临劳动力成本升高等问题 [3]，尤其是大中城市劳动力供给逐步进入刘易斯拐点。由此带来了中国城镇化的方式、路径、与空间格局的巨大变化，表现为城乡之间的推拉关系反转，并形成中国特色的逆城镇化过程，即农民工群体的回流的现象。以广东省为例，目前回流劳动力占农村劳动力总量的17.8%，占具有外出经历的35%。从广东省来看，人口流动逐步打破从单一向珠三角集聚的趋势，劳动力回流和人口的再本地化，推动了全省城镇化格局的调整。在这种趋势下广东省的城镇化发展，由“增长极阶段”向整体的“极化调整阶段”和局部的“区域均衡化”发展阶段转型（图1）[4]。

1.2 中小城市的就地城镇化逐渐成为中国城镇化的主导模式

伴隨着人口的回流，二线城市和县级城市作为城镇化的基础作用凸显。乡村经济的发展为就地城镇化创造了条件。特别是农民收入的提高，带来的服务和购房需求成为县域城镇化的重要动力。而且中小城市经济逐步崛起和公共服务逐步完善，县级单元和中小城市也逐步具备吸纳人口城镇化的条件。2010年全国普查县级单元总人口约8.1亿，占全国总人口的61%左右；县（市）城镇人口2.9亿，占全国城镇人口的43%；2000—2010年全国新增约2.1亿城镇人口，51%增长在县级单元。县级单元将逐步成为中国城镇化的重要基础，就地或者就近城镇化将成为中国城镇化的主导模式。

1.3 城镇化的需求和动力发生变化

目前中国城镇化发展的动力和逻辑发生深刻变化，呈现多样化的特征。就业带动不再是唯一动力，城镇化需求的变化和人口特征的变化，成为影响城镇化发展和格局的两个重要因素。作为城镇化的中坚力量，农民工已经摆脱了贫困，开始追求更高质量的生活条件和公共服务供给。李晓江等[5]指出，当前人的城镇化，已不是改革开放初期简单的生存型需求，而是从物质转向非物质，从单一转向多样，从相似性转向差异化，从满足量转向追求品质。笔者针对中山市外来人口的市民化需求调查显示，教育、医疗、卫生等成为外来人口城镇化所关注的重要问题（图2）。在这种形式下，更加精细化城镇化政策设计是当前引导城镇化建设发展的重要手段。

1.4 新型城镇化开始触及更深层次的空间问题和社会问题

2013年中央城镇化会议指出，人口市民化是新型城镇化的核心。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步提出人口市民化要求和路径。全国约有2.34亿农民工及随迁家属，需要在教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民相同的基本公共服务。按照新型城镇化规划的部署，解决人口市民化问题，首先要完成“3个1亿人”的城镇化任务，既到2020年完成“1亿农业转移人口落户城镇，1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，1亿人口在中西部地区的就地城镇化”[6-8]。

解析人口市民化的内涵，不难发现人口市民化的关键是解决城市内部由于社会属性、生活方式、文化因素等门槛，导致的城镇人口出现的“二元分化”问题，以及由此带来的社会问题及空间问题[9]。为了有效解决这些问题，保障人口市民化和人口城镇化发展的政策机制开始逐步完善。以户籍制度为例，由表1可知，制度的不断完善为城镇化奠定了基础。十八届三中全会强调了体制机制创新的重要性，各地保障人口城镇化机制逐步完善。广东省于2016年取消了城乡户籍划分，统一为城市居民，并随之展开了相应的公共服务供给机制的调整。

但是，从中国城镇化格局上看，城镇化发展并不均衡，区域之间、不同特征的人群之间的城镇化需求差异较大。面对当前城镇化发展阶段和城镇化需求多样性和不断转变现实状态，要求更加多元化和精细化的政策设计和差异化的分层供给或分质供给，来满足城镇化需求。转变城镇发展模式与治理模式，成为中国城镇化持续健康发展的重要保障。新型城镇化随之触及到更深层次的空间问题和社会问题。

2 城乡混杂地区面临的现实问题与就地城镇化的意义

2.1 城乡混杂地区的城镇化问题

城乡混杂地区往往位于城乡结合部，是城乡过渡的区域。其作为城市功能扩张的边缘和乡村地区向城市转变的区域，具有农村和城市的双重特征。其往往在经济结构和城镇面貌上呈现亦城亦乡的状态，具有典型的半城镇化特征。城乡混杂地区独特的城镇化需求和城镇化发展模式，是新型城镇化政策深化必然涉及到的重要领域[10]。这一地区从空间和社会形态下，表现为以下2个典型半城镇化特征。

2.1.1 空间形态上：土地碎化，城乡高度延绵，建设质量不高。

随着城市的扩张城市边缘区空间形态发生了重大变化。一是，工业用地迅速增加，中心城市功能不断疏解，并在城乡混杂的边缘地区形成集聚，形成建设用地与农用地交错分布，居住用地与工业用地相互混杂，空间碎化现象。二是，由于缺乏有效的规划与管控，违建现象突出，也往往出现了布局杂乱、土地利用粗放和镇区建设“两层皮”的问题[11]。从当前的城镇化发展趋势上看，这一地区将逐渐成为城镇化发展和变化最为剧烈的地区，也是未来城市扩张和棚户区改造关注的重点。

2.1.2 社会形态上：城乡人口空间上集聚，社会属性上“二元化”。

城市功能疏解和扩张的过程中，也带来人口向城市边缘的转移，以及农村人口的“离土不离乡”。城镇人口和“洗脚上田”的非农人口和中心城区外迁人口，成为这一地区典型的居民。从当前的城镇人口统计口径上讲，这一区域的人口均纳入城镇人口的范畴。作为“城镇人口”，非农化的农村人口依然保留着原有的农村生活方式和公共服务供给结构[12]。虽然这些“半城镇化人口”与外迁的城镇人口实现了空间的集聚，但是社会属性和生活方式依然处于典型的“二元结构”。因此，这些人口属于“半城镇化人口”。

2.2 “就地城镇化”对于城乡混杂地区城镇化的意义

2.2.1 “就地城镇化”的内涵。

城镇化发展是一个综合性过程，包括农村人口向城市集聚或城镇化文化生活、公共服务向农村扩散的过程。从这一层面上说，城镇化的过程不一定需要人口的直接流动，也可以是乡村地区逐步接纳和融入城市文化生活、公共服务逐步覆盖的过程。当前对就地城镇化概念没有明确的界定，总体来说就地城镇化是相对于人口异地城镇化而言的城镇化现象。强调的是人口城镇化过程中，在常住地或常住地附近的城镇实现城镇化的过程，也包括农村地区或城乡结合的半城镇化地区就地接纳和融入城镇的过程。

该研究强调的就地城镇化，特指在传统文化认同感的地域范围内实现居住条件、生活方式、公共服务等与城镇居民实现一体化的过程，是强调地域性人口城镇化模式。其距离的长短没有明确的要求，而且基本公共服务的覆盖和城乡文化差距缩小的过程，也是就地城镇化的范畴。因此，所谓的就地城镇化包括两种形式：一是农村人口在县城或市区、或其他周边小城镇实现城镇化；二是半城镇化的乡村地区融入城镇的过程。

2.2.2 “就地城镇化”对于城乡混杂的农村地区的意义。

城乡混杂地区的半城镇化人口与外来就业的流动人口不同，其流动性不高，城镇化需求结构也略有不同。从当前城镇化需求上看，这一地区的人口与大城市内部的外来人口相似，但是对居住空间和宜居环境的需求更为强烈，而城镇化基础更好。“就地城镇化”对这一地区城镇化发展有以下几点好处。

首先，就地城镇化有利于降低城镇化成本。城乡混杂地区就地城镇化的成本较低，更有利于推进市民化进程。城乡混杂地区的居住成本和生活成本明显低于大中城市，房价通常只有城市的1/3到1/10，这种成本落差使得原本难以在城市实现安家愿望的农民可以在家乡就地和就近买房落户，享受市民生活。或者依托小城镇，或把散落的农村居民点适时适度聚集发展为新社区，就地就近实现市民化。

其次，就地城镇化有利于城乡统筹，提升环境宜居度[13]。周边的城镇功能集中区域，拥有较为完善的公共服务，特别是周边小城镇，在地理位置和生产生活方式上介于鄉村和城市之间，既能有效承接大中城市的辐射，也能对周边农村地区发挥延伸和带动作用，是沟通城乡信息和物质的桥梁[14]。因此，可以作为就地城镇化的重要载体，发挥城乡沟通联系的纽带作用。

第三，就地城镇化有利于扭转城乡混杂地区土地的低效利用结构，提高城镇化质量。土地资源的集约利用是提高城市建设质量的基础。从人的需求出发，要提高这一地区的城镇化发展水平，就要提高这一地区的城镇建设质量，提高城镇集聚度，建立土地资源的集约利用模式和混合利用模式。而人口城镇化过程中，城镇空间的更新改造，有利于促进这一地区的土地资源利用模式转型。

第四，就地城镇化能够最大限度地保障城乡混杂地区的社会公平，有利于打破“城镇人口”的“二元化的社会结构”。与大城市的外来人口市民化不同，这一区域的半城镇化人口具有明显的乡土意识。虽然在社会属性上与城镇人口有一定差距，但是其对于市民化的需求和愿望更加强烈。就地实现城镇化，对于满足其乡土意识和市民化需求，具有一定的正面意义。

3 汕头市就地城镇化路径探讨

3.1 汕头城镇化的现状特征

3.1.1 典型的城乡混杂地区。

汕头是一个城乡空间高度混杂的地区，是一个典型的Desakota地区[15-16]。从其城镇化发展的历史进程不难看出，以潮南、潮阳为代表的地区，其城镇化动力主要来自于自下而上的乡村工业化。乡镇经济引起了大规模乡村包围城镇，形成城乡空间高度混杂的空间形态，也拉低了城镇化质量。汕头城镇化水平虽然稳定在70%左右，但有近30%人口处于城乡结合部，实际城镇化率只有40%左右。因此，与珠三角地区的城市人口市民化核心在于解决外来人口市民化问题不同，解决城乡混杂地区的人口市民化，是汕头新型城镇化的核心问题。

3.1.2 陷入低水平均衡的城镇化困境。

经过改革开放近40年的发展，城镇化经历了极化阶段和极化调整阶段后，最终在这一地区形成一种典型的“异化现象”——城镇化低水平均衡的城镇化发展格局。当前汕头地区城乡人口流动停滞，从近十年的人口城镇化率看（图3），汕头城镇化率为70%左右，变化不大，主要受城乡人口自然增长影响。

另一方面，对于汕头地区而言，其传统的发展模式也陷入了困境，存在“低效的土地利用，低成本的土地利用模式和粗放的要素投入，低水平的产出”之间的恶性循环。从而使得该地区城镇化发展现状，表现为低端化的产业、低品质的空间、低层次的人群。这是汕头地区城镇化困境的根源所在。

3.1.4 “就地城镇化”是其城镇化发展的现实选择。

人多地少一直是制约汕头发展的重要因素。汕头市域建设总用地531.66 km2，占市域总面积的25.73%，已近增长极限。增量空间不足，存量改造成为必然选择。空间资源受限，城镇化格局的低水平均衡现状，使得“就地城镇化”成为汕头优化自身城镇化格局和提高城镇建设质量的现实选择。中心城区人口承载力不足，大面积的城乡混杂地区成为城镇化重要载体，客观上也凸显了就地城镇化的必要性。

3.2 汕头就地城镇化的两大挑战

3.2.1 挑战一：城乡空间组织碎化。

乡村工业化进程是汕头城镇化的主要动力。但是这一过程中，城乡空资源缺乏管控，土地资源管理失控，乡村地区建设无序的现象突出。空间半城镇化引起人口被动城镇化和半城镇化。从现状特征上看，城乡混杂地区的空间仍未摆脱“亦城亦乡”状态，粗放的工业化仍是空间演化的主要动力，城镇功能也严重缺失、特色不明显，空间环境缺乏吸引力、承载能力十分有限，这一切使该地区既无法满足向工业化后期和后工业发展的内在需求，也难以承担城乡统筹和新型城镇化重任的外在要求，因此，亟需对这一区域的空间进行再构。

3.2.2 挑战二：社会形态碎化。

潮汕地区的社会特征存在典型的社会自组织现象。宗族、长老、商会等社会组织，对汕头社会形态的影响相对较大。同时，社会形态的破碎还表现为城乡人口居住生活等社会结构和社会空间的碎化。在有限的空间范围内，同时集聚了外来人口、农村农转非人口和城镇人口等不同社会属性的人口。这种碎化的社会形态，使得社会问题突出，社会形态破碎，从而也使得城乡空间的管控出现问题。非法建设用地扩张，难以有效管控。从某种意义上看，汕头现有杂乱无序的空间形态，是社会组织功能弱化和社会空间碎化的恶果。

3.3 汕头就地城镇化的路径

针对汕头地区的实际面临的问题和城镇化发展的阶段性特征。笔者从城镇化格局，人口社会形态转型，空间形态等方面汕头就地实现城镇化的六大路径。

3.3.1 “城镇化的重心”转移：大城市—中小城市。

统筹城乡建设发展，以现有的区县和中小城镇为主体，充分利用这些地区的公共服务基础和良好的人居环境，扩容提质增强人口承载能力。鼓励本地农民就近进城创业、就业和居住，形成以县级城镇和小城镇为主的城镇化载体，推动人口就地就近实现市民化。

3.3.2 “村民身份”转型：“村民”—“居民”。

推动人口市民化，就是要促进“村民”向“居民”的转型。不仅存户籍制度的转型入手，更要从就业、养老、医疗、教育等方面，建立与城镇居民相统一的保障机制和保障体系。发挥原有村集体的组织架构的优势，在文化生活，职业培训等方面，逐步引导“村改居”半城镇化人口充分实现市民化。强调人口城镇化和市民化问题，是要求着重解决人口城镇化质量不高的具体问题。人口城镇化和人口的市民化存在一个典型的差别，人口的城镇化是居住环境和工作环境的变化，而人口的市民化是身份的改变和需求的保障的过程。

3.3.3 “空间形态”转型：“无序”—“有序”。

为实现城乡空间的转型，首先要强化空间管制——遏制无序增长态势。重点要化解资源环境的压力与矛盾；划定开发边界，强化乡村法定规划管控，推行鄉村规划许可证制度。然后，要推动扩容提制，推动存量改造，实现空间重构，重点在于打破碎化的空间形态和空间组织模式，通过“三集中，三整合”的城乡统筹模式，推动内部城市更新与重构，为城镇化创造条件。

3.3.4 “经济模式”转型：“自给自足”的封闭模式 —“良性循环”的开放模式。

转变经济发展模式，由靠要素投入转向靠要素组合优化转变，由靠二产带动转向依靠三大产业协同带动转变；由靠增耗物质资源转向靠科技、劳动者素质、管理提升转变。重点在于重构所谓的汕头发展模式，需要打破乡村工业化为主导的现行发展模式，推动产业结构的转型与升级。针对建设用地饱和，立足于小型的专业化园区实现产业的集聚；同时通过创新要素的投入，实现新经济形态的构建和传统产业经济的更新换代，最终实现以专业化园区为载体，创新创业环境为特征的现代产业集群，根本上改变汕头城镇化的内在动力。

3.3.5 “土地利用”转变：“增量扩张”—“存量优化”。

汕头这类城乡混杂地区，已经高度城镇化、并且仍在高速城镇化的地区，要促进城鎮化根本转型，今后必须进行制度改革与创新，实现资源的优化配置，再次解放生产力。要实现这一目标，就必须改变现有建设用地“增量扩张”的局面，转向“存量优化”的思路，而现有低效存量建设用地又主要分布在农村。因此，通过以农村土地制度改革为核心的制度创新，协调城乡之间、政府与村民之间的利益分配关系，走自上而下与自下而上的新型城镇化道路，促进城镇化模式的根本转型。

3.3.6 “体制机制”转向：自下而上与自上而下共同作用。

为保障新型城镇化发展，需要创新城镇化的体制机制。强调以“政府引导、以村为主、居民自愿”的原则，推动城镇化治理模式的有序更新。以区县为主体，推进本地农村人口城镇化。优化县域城镇化格局。推进新农村社区建设，建立城乡无差别的公共服务共享机制；创新新农村社区管理模式，提升农村新社区人居环境；政府需加强引导和管控；完善半城镇化地区设施配套，保障半城镇化人口充分融入城镇。采取灵活的农村土地政策和土地使用机制。

4 结论

城镇化发展不仅是一个社会问题也是一个空间问题。在当前城镇化发展趋势和新型城镇化的新要求下，推动城乡混杂地区城镇化发展，不仅需要从空间结构优化，更要从社会结构和体制机制的创新入手，扫除一切阻碍人口市民化和新型城镇化发展的壁垒。汕头作为典型的Desakota地区，是研究这一类型区域的城镇划路径的良好案例。就地城镇化的发展路径和发展策略，是解决这一地区城镇化问题的有效手段。该研究提出的“城镇化重心转移”“身份转型”等六大策略，是解决就地城镇化问题的重要方向和有效手段。但是面对城镇化发展的不断深化和城镇化需求的不断转变，探索新型城镇化的合理路径，依然还有较大的研究价值。

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