打造村干部“雁阵”推动乡村高质量发展

陈遥

摘要 提升村干部的素质和战斗力，是推动乡村振兴高质量发展的必由之路。2017年以来，泰州市通过实施“雁阵培育计划”，与现有村干部管理制度双向嵌入，探索构建选拔、培育、考核、管理“四位一体”的链式培养机制。一定程度上提升了村干部队伍建设的科学性，但依然面临履职服务能力不强，角色界定不清晰和岗位吸引力不足等突出问题。通过对“泰州经验”的总结和反思，强化村干部队伍建设，要着力于建立统一的村干部管理制度，推动农村干部职业化，探索决策和执行适度分离。

关键词 乡村振兴；村干部；高质量发展

中图分类号 S-9 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）09-0243-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.09.068

Abstract Improving the quality and combat effectiveness of village cadres is the only way to promote the highquality development of rural revitalization. Since 2017， Taizhou has implemented the “Wild Goose Array Cultivation Program” and embedded it with the existing village cadre management system， exploring the construction of a chaintraining mechanism for selecting， nurturing， assessing and managing the “four in one”. To a certain extent， it has improved the scientific nature of the construction of village cadres， but it still faces outstanding problems such as weak performance of service performance， unclear definition of roles and insufficient attraction of posts. Through summing up and reflecting on the “Taizhou experience”， this paper believes that to further strengthen the construction of village cadres， we must focus on establishing a unified village cadre management system， promoting the professionalization of rural cadres and exploring the appropriate separation of decisionmaking and implementation.

Key words Rural revitalization；Village cadres；High quality development

党的十九大提出实施乡村振兴战略，将“三农”工作上升到战略层面，体现了党对农村工作的重视。村干部队伍是推进乡村振兴的主力军，他们不仅是党在农村各项方针政策的宣传、贯彻和落实的执行者，同时扎根在农村，承担着促进农村经济发展，维护农村社会稳定，了解农民需求的重要责任。在乡村振兴战略的新形势和农村社会发展的新情况背景之下，对农村工作提出了更高的要求，只有锻造一支“懂农业、爱农村、爱农民”的村干部队伍，才能为实现乡村的高质量发展打下坚实基础。

1 泰州村干部队伍建设的实践分析

泰州地处江苏中部，是一个农业大市，辖区内共有71个镇、5个乡、1 425个村民委员会。2017年，泰州启动“雁阵培育”计划，并将其作为乡村振兴战略的重要抓手。探索构建选拔、培育、考核、管理“四位一体”的链式培养机制，实现村干部队伍的动态培养和常态管理双向嵌入。“雁阵计划”是一套完整的培育计划，具有重要的实践价值，通过对该培养体系的分析，可了解近些年泰州市在村干部队伍建设的工作探索和典型做法。

1.1 创新机制，拓宽渠道，优化村干部队伍

1.1.1 用好选拔机制。按照民主公开、公平公正的原则，落实好村干部选举，大力引导和动员创业有成、有奉献精神的党员、民营企业家、致富能手、回乡知识青年、复员退伍军人、务工经商人员、大学生村官参加村党组织书记选举；依托“雁阵计划”，公开选聘选拔一批村干部年轻苗子，未来要实现每村至少1名青苗型年轻干部“雏雁”。

1.1.2

创建选派机制。建立选派“第一书记”工作长效机制，深化“百村对接”“百企联百村”行动，推动先进村和后进村互助互帮，遴选先进村和规模骨干企业负责人担任经济薄弱村“第一书记”，实现经济薄弱村和组织软弱涣散村“第一书记”全覆盖。

1.1.3

人才配備倾斜。在干部任用过程中，将素质好、能力强、作风实并熟悉“三农”工作的人员，优先选配进入村领导班子。

通过以上途径，选拔了一批年龄结构合适、专业能力强、综合素质佳的优秀人员，同时在一定程度上，保障了后备力量的跟进。在2017年1 424个村委换届选举中，选举出的村委会成员中，大专以上占成员总数的39.6%。在全市村党组织书记中，大专以上学历占比61.8%，其中研究生6人。

1.2 常态培育，差异施教，提升村干部素质

1.2.1

建立常态化培训机制。建立了“6+X”学习平台：也就是每年举办一次基层干部“培训周”；建立基层干部培训学院；发布“雁领乡村”微信公众号；积极推行挂职锻炼；建立雁阵培养工作站，积极推行“导师制度”；设立“雁阵讲坛”六个公共平台。“X”是由各市（区）、各乡镇（街道）结合本地资源优势，实施分级培训。

1.2.2

积极推行差异化施教。坚持因材施教、因需施教的原则，对不同层次的人员实施分层培训。对优秀村党组织书记，着眼于培养引领型“带头人”，突出思想、工作、能力格局教育；对村党组织书记后备人选，突出组织领导、引领发展、群众工作能力教育；对村年轻干部苗子，着眼于培养合格的村干部，突出基本修养、基本常识、基本能力教育，保证了整个培训的科学性和有效性。

1.3 物质保障，政治鼓励，建立长效激励制度

1.3.1

优化薪酬结构。确保村党组织书记报酬不低于所在县农民人均可支配收入两倍的标准，按照工龄、任职年限、工作量建立村干部报酬正常增长机制。不断加大优秀村党组织书记享受事业人员待遇力度，实行动态管理。

1.3.2

建立保障机制。完善村干部的社会保障制度，目前，除常规保险之外，还建立并落实在职村党组织书记年功性保险补贴制度，对任职满25年的，由县级财政每年每人补贴2 000元，任职每增加1年提高200元标准。

1.3.3 加大政策鼓励。加大从优秀村党组织书记中招录乡镇公务员、招聘乡镇事业人员力度，激励优秀村干部扎根基层、长期奉献。目前泰州规定每年新提拔的乡镇（街道）领导班子成员中，优秀村党组织书记占比原则上不得低于1/5，力争达到并超过1/4，公务员招录比例达到当年各地区招录乡镇公务员总数的10%。

1.4 能上能下，动态管理，健全监督考核机制

1.4.1

健全监督管理。制定并下发相关文件，推动党务、村务、财务公开，规范村干部的日常管理。开展定期检查，定期开展经济责任审计，积极发挥村务监督委员会功能。加强村级干部党风廉政教育，强化作风建设，加大对村干部违纪违法行为查处力度。

1.4.2

完善績效评估。建立差异化考核体系，对优秀村党组织书记主要通过村“五个文明”建设、党的建设、培训期间现实表现以及参加各种比选测试等有关情况；对村党组织书记后备和年轻干部苗子，重点考核个人年度履职情况、培训期间现实表现以及参加各种比选测试情况等。

1.4.3

加大考核奖惩。对任现职超过2年，近2年任职村综合考核在本乡镇（街道）均处于后10%～15%，工作一直没有起色的村党组织书记，予以调整。对表现优异，工作成绩优异的村干部进行表彰。

通过以上措施的推行，整个村干部队伍建设工作的科学性不断提升，队伍结构得到了优化，能力得到了提升。但按照乡村振兴的总要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这些内容涵盖农村“五位一体”总体布局和乡村“五大振兴”，涉及领域广、目标要求高。现有的碎片化的培养机制还远不能满足发展需求，还存在不少突出问题。

2 新形势下村干部队伍建设中存在的问题

2.1 履职服务能力不强

按照当前农村工作的基本制度要求，村党组织和村委会核心成员必须通过民主选举产生，这是农村干部队伍的合法性的基础。然而不可忽视的是，虽然在选举中鼓励乡村能人参选，但实际选举产生的村班子成员，却并不一定具备相应的管理能力和专业知识。在当前大量优秀人才往城市流动的背景之下，这一问题表现尤为突出。虽然部分“能人治村”的模式有效避免这样一种情况，但这显然具有不可延续性和不可复制性[1]。

在传统的农村社区中，这些从本村的党员村民选举中产生的村干部，具有较好的社会基础和群众基础，因为对村子和村民的情况熟悉，具有较高的资源调动能力和协调优势，这是他们开展工作的基础。但在当前乡村振兴大背景之下，对专业技术知识有越来越高的要求，比如社会保障、工程管理、公共卫生，乃至产业发展等方面的专业知识。而村干部们往往由于自身生活经历和教育背景的局限，并不具备这些日渐专业化的技术知识，在工作的开展过程中也就显得力不从心。泰州2017年村委换届选举的成员的平均年龄达到43.9岁，而30岁以下的仅占12%，村支书的平均年龄更是达到49岁，45岁及以下仅占27.9%。通过一些短期内的培训，只能在一定程度上提升村干部们的履职服务能力，但显然很难获得根本性的转变，特别是在农村基层工作任务繁重，难以有大把的时间去“充电”。

2.2 角色界定不清晰

2.2.1

职责职权交叉。村“两委”的工作机制不通畅。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会是村民自我管理、教育、服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；党的基层组织发挥领导核心作用，支持、保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。原则明确，但由于具体制度不健全、工作机制不完善，“两委关系”其实并没有完全理顺[2]。在现实当中，两委班子人员交叉任职的情况非常普遍，这样容易导致“两委”权力缺少边界，权责不清，特别是近些年的书记主任“一肩挑”现象也更加普遍化，虽然这一制度安排能在一定程度上提升工作效率，但也容易导致专权、腐败、贪污等不良现象。

2.2.2

双重角色压力。根据相关制度要求，村干部实际上承担着政府代理人和村民代言人两种角色，起到上传下达，政策落地的重要作用。“顶上千根线，底下一根针”非常形象地说明了基层工作的现状。各个条线的工作要求最后都会找到村级组织，检查不断，甚至有些部门直接将村党组织和村委会作为下级部门对待，导致基层工作任务繁、杂、重。而另一方面，村干部又承担着农民需求表达的作用。当前农村社会发展迅速，基层工作不断出现新情况，而政府在一些具体问题之上也缺乏相应规定[3]。比如征地拆迁过程中，面对一些无理要求，缺乏相应的处理方式。而此时村干部又面临着上级的维稳要求，工作的难度更是不言而喻。

2.3 岗位吸引力不足

虽然目前在村干部队伍的选拔过程中，渠道不断扩宽，机制也不断创新，这在很大程度上提升了村干部队伍的配置，特别是对后备干部的培养和选拔，保证了连贯性和稳定性。但是在实际操作层面，依然有很严重的“断层”现象，青黄不接，推不出优秀干部、留不住年轻干部等问题[4]。我们不得不面对这样的情况，我国在很长的历史时期内实行城乡二元化的发展模式，导致优秀人才纷纷流向城市，留下来的本就少之又少。而一些年轻人即使进入到村干部队伍中，也在思想上存在着“过渡或把到村任职当跳板”的想法，在工作中，他们也不会主动融入农村的环境之中，一旦工作能力成熟之后，就会选择更好的发展平台，为培养带来了难度。

3 实现村干部队伍高质量发展的思考

按照“建设一支懂农业、爱农村、爱农民的基层干部队伍”的要求，针对目前村干部队伍建设中存在的主要问题，应以科学化和职业化为方向，从整体制度设计入手，着力提升村干部队伍建设的整体水平。

3.1 建立统一的村干部管理制度

当前对村干部的培养管理实际上比较分散，存在多头管理的情况，既有组织部门的介入，也有民政部门的干预，而各部门的要求不同，会造成管理上的混乱，效果往往不佳[5]。可探索由县级党委政府或以上部门，根据当地的具体情况设计相应的选拔、任用、培训、管理、激勵配套制度安排。

在村民自治、民主管理的原则上，要求各村严格执行相应的村干部管理规定，从而实现整个管理工作的标准化和科学化。也便于上级政府及时发现村干部队伍建设中出现的各种问题，并采取相应措施，切实加强对农村干部的组织领导和监督[6]。标准化的建立也有利于推动村干部群体的内部交流，有效促进工作的开展，从而更好地培养村干部的职业群体归属感、责任感和职业道德。在此基础上，未来还可探索建立村干部职业团体协会，增进经验交流，优化农村干部队伍建设。

虽然在各地众多的实践探索中，都建立了村干部选拔、任用、培训、管理、激励等相关制度，但目前还没有形成一个规范的、具有普遍指导意义的管理制度体系。泰州“雁阵计划”整体也只是针对村党组织书记，受众范围有限。

3.2 推动村干部队伍的职业化

长远来看，应不断推动村干部职业化发展，将村干部定位为一种专业的农村社区管理和服务的专业技术人才[7]。通过建立系统的工作机制、合理的保障机制、科学的考核机制，有效的上升通道，保证村干部能围绕乡村振兴的要求，村民自我管理、自我服务的目标开展工作。可参照当前社会工作者队伍的建设，保证从业人员有相应的教育背景、从业年限等方面优势，通过建立标准化的培训教育，同时设置职业资格考试资格。在工作过程中，接受各种形式的常规在岗培训，从而不断适应农村工作中的新情况和新问题。在政策范围之内，允许职业流动，从而提升村干部岗位本身的竞争力，而在流动过程中也能带来新的工作方法和工作思路。

目前许多地区，在探索村干部职业化的过程中已经有相应的一些制度安排，比如我们看到“雁阵计划”具有相关的一些措施。但这一套思路，实际上是建立在管理公务员的办法之上，通过提高经济待遇，政治待遇，使得村干部成为了真正意义上的“干部”，这容易导致官僚化的出现[8]。在这个过程中，他们会更多与上级乡镇党委、政府保持一致，淡化“农民当家人”的身份，我们应该有这样的共识，推动村干部职业化是为了提升村干部的履职服务能力，应该符合村民自治的内在精神，所以不应该用政府思维去寻求答案，而应该通过市场的方法来解决[9]。当然推动村干部队伍的职业化并不是短时间内就能完成的，应该从小处着眼，持续推进。

3.3 探索决策和执行适度分离

在推动村干部队伍职业化的过程中，如何在保障村民自治原则的同时最大的发挥村干部的干事创业热情是一对矛盾。如何有效应对这一问题，可在农村工作中探索事务决策和执行适度分离的方式。

坚持现有的以村党组织、村委会为组织基础的农村基层民主制度，民主选举村党组织和村委会成员，“两委”班子重点负责村务民主议事工作，可以兼职，这些从本村的党员村民选举中产生的人员，社会基础和群众基础好，动员和协调优势明显。而负责具体执行工作的则必须为全职人员，这些专职人员既可以从有时间有余力的班子成员中选取，也可以由村级组织选聘，或是上级部门公开招考之后分配，向村级组织负责，其工资待遇和业绩考核由村级组织和上级部门商议后决定。

通过这样一种分工不分家的方式，理顺农村基层工作的思路，既能保证村级事务决策的民主性，也能最大的发挥工作的有效性[10]。目前我们看到在很多农村社区，其实都有一些相应的合同制人员，一般都为会计、法律、社工等专业性人才，这实际上都是在这一思路之下的产物。随着未来农村工作的复杂性和难度的不断提升，我们应该不断探索决策和执行适度分离机制，从而保证农村工作的民主性和有序性。

47卷9期 陈 遥 打造村干部“雁阵”推动乡村高质量发展

参考文献

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