闽台环保合作法律机制构建探析

摘要：尽管闽台环保合作取得一定的进展，但受政治因素的影响，闽台环保合作依旧停留在功能性合作的水平上，缺乏一个有效运作的合作法律机制作保障。为此，应当订立《闽台环境保护合作协议》，成立闽台环保合作委员会作为双方环保合作的沟通平台，并确立具体的合作制度，以确保双方合作的顺利进行。

关键词：闽台;环保合作;法律机制

中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）07-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.002

Abstract： Although some progress has been made in environmental protection cooperation between Fujian and Taiwan， the environmental protection cooperation between Fujian and Taiwan remains at the level of functional cooperation under the influence of political factors， and lacks an effective operational legal mechanism for cooperation as a guarantee.Therefore， we should conclude the Agreement on “Environmental Protection Cooperation between Fujian and Taiwan”， and establish the Fujian-Taiwan Environmental Cooperation Council as a communication platform for environmental protection cooperation between the two sides.Meanwhile，we should establish the specific system of cooperation to ensure the smooth cooperation between the two sides.

Keywords： Fujian and Taiwan; Environmental protection cooperation;Legal mechanism

1 闽台环境保护合作现状

1.1 合作取得的进展

1.1.1 两地民间在环保方面的交流合作取得了一定的成果

民间学术交流是目前推动闽台环保合作的主力军。这方面如厦门大学与台湾地区高校之间通过学术研讨和交流促成彼此之间的合作。2013年6月15日在厦门大学举办主题为“两岸海洋经济发展之生态与环境安全保障”的“两岸海洋科技研讨会”上，滨海湿地生态系统教育部重点实验室（厦门大学）与台湾中兴大学全球变迁生物学研究中心签署了“湿地与近岸生态研究学术合作交流协议”。[1]

1.1.2 两地官方在环保合作上进行了一些有益的尝试

在台湾海峡海漂垃圾治理上，厦门、金门两地率先在厦金海域展开合作。福建省通过制定《厦金海域漂浮垃圾治理计划》以有效解决海漂垃圾问题。而台湾地区为配合厦门的海漂垃圾治理计划，台湾“环保署”每年也提拨高达4，000多万新台币补助款协助离岛清理垃圾。[2]在福州连江—马祖海域，从2011年6月至2012年9月，福州市海监支队和马祖海巡队先后开展3次台湾海峡“连马海域”海峡两岸协同执法行动，旨在打击违法倾废等污染海洋的违法行为。[3]

1.2 合作面临的问题——缺乏有效的合作法律机制作保障

受政治认同因素的影响，閩台两地环保合作制度化程度非常低，合作仍然是以民间合作为主。当然，我们不否认民间合作在环境保护方面取得的成效，特别是在合作初期，官方接触受阻的情况下，通过民间合作也能解决一定的问题。然而，其固有的弊端限制其发挥更大的作用。首先，民间合作意图传达给政府相关政策意愿，而政府是否采纳仍是个未知数。其次，民间合作的资金来源有限，而闽台两地环保合作需要庞大的资金支持。最后，民间合作的公众信任度不高，对扩展环境保护闽台合作的影响有限。随着闽台环保合作的进一步深入，两岸清楚的意识到单纯依靠民间合作的局限性。虽然闽台两地之间在环境保护方面已有一些实质性的合作，但依然只是个案，并未形成常态化的合作法律机制。实践中，闽台官方之间在环保方面的互动与合作更多的是依靠所谓的“默契”，在“可操之在已”的权限范围之内，依据各自海洋环境保护立法展开，可直接适用于闽台环保合作的综合与全面的法律文件几乎处于空白状态，使得闽台环保合作缺乏一个有效运作的合作法律机制作保障。如果这种状况持续下去，双方在环境保护合作过程中产生的权利和义务就难以得到保障和平衡，合作就很难取得实质性的进展。

2 闽台环保合作法律机制构建的可行性

2.1 环保领域的区域性法律合作已成为一种趋势

随着人类对自然资源开发力度的加大，环境问题也愈加严重。各国政府作为环境治理的主体，经过多年的探索，逐渐认识到环境是一个整体，任何一个区域的环境问题终将波及其他区域，都积极展开区域性环境保护法律合作。在我国经济发展最为迅速、环境问题最为突出的泛珠三角区域和长三角区域相继开展了区域性环境保护合作法律实践。2005年1月25日，由四川、云南、贵州、湖南、广西、广东、海南、江西、福建9省和澳门、香港2个特别行政区组成的“泛珠三角”区域在北京签订了《泛珠三角环境保护合作协议》，提出泛珠三角区域合作各方应当加强合作，共同解决区域水环境、生态环境、环境检测以及环境信息和宣传等方面的问题。2008年12月15日，沪苏浙三省在苏州共同签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008-2010年）》，使区域合作向更深层次迈进。在环境保护方面，各地区之间固然会存在某种利益冲突，但不可否认，总还是有共同的法律可以沟通这样的冲突。正是有了这样可以适用于不同地区的法律，环境保护区域性法律合作才能在短短的数十年内，得到全球广泛的认同和实践。可以说，环境保护的区域性法律合作已经成为一种趋势。

2.2 两岸主观上有开展环保合作的共识

两岸对于开展环保领域的合作已有一定共识，且在一段时间内还采取了相向而行的积极行为，这为闽台两地构建环境保护合作法律机制提供了前提条件。2012年4月，在大陆环境科学学会和台湾环境永续发展基金会共同举办的“2012年两岸环保高峰会议（高层专家论坛）”上，双方签订了合作备忘录，成为搭建两岸签署环保相关协议的前导及重要里程碑。尽管2016年台湾大选民进党获胜后，两岸交流互动冷却，但是台湾岛内仍有加强两岸环保合作的呼声。以台湾地区《金门日报》为例，其在2016年10月12日发表的有关地方环境保护的社论中提出，台湾应依据地方的实际情况，授权金门地方政府与大陆建立起有关海洋油污染的合作解决机制，为日后处理海洋油污染问题提供相关的理论制度依据。2017年以来，台湾当局对开展两岸环保合作更是有明确的意思表示，如，2017年4月13日，前台湾地区行政机构负责人林全针对境外空气污染传输在台湾全年空气污染问题中占10%至40%影响的情况就表示，会积极和大陆以及其他地区协商加强空气污染治理事宜，希望两岸形成共识。[4]可见，当两岸针对环境保护领域的合作达成共识的时候，即便两岸局势处于紧张时期，双方仍有可能对该事项进行合作的空间。

2.3 多年学术交流提供理论指导

两岸理论界多年来互动交流频繁，从学术层面为闽台进一步开展环境保护合作积累了诸多经验，并取得了一定的合作成果。这方面如迄今为止已成功举办了十八届的“海峡两岸环境保护研讨会”。与此同时，随着两岸在环保领域上的交流不断深入，研讨会的专业程度也有了很大提升，其中“海峡两岸海洋环境监测及预报技术研讨会”在环境保护学术会议中具有一定的代表性。该研讨会自2009年首届在厦门召开以来，已在闽台两地间轮流主办了七届。而至今已成功举办四届的 “海峡两岸环境法研讨会”则关注两岸在环境法治方面的发展动向，为两岸环境法学界的专家学者提供沟通互动的高端平台，以期促进两岸环境法学的发展和环境法治的共同进步。闽台两地完全可以充分利用两岸多年来在环境保护方面丰硕的学术交流成果为双方合作法律机制的构建提供理论指导和智力支持。

2.4 操作上存有可能的空间

环境问题属于海峡两岸日常处理的事务性议题，其政治敏感度较低，闽台两地间合作的共同利益大于竞争关系，在环境问题的谈判上各方都容易妥协，且会给各自带来实际利益，也更贴近两岸人民的实际生活，因而闽台双方在处理环境问题上更容易达至互信共赢的局面，合作的空间更大，合作的机会也更多。就地缘意义来看，虽然闽台两地意识形态、政治体制、经济发展模式各不相同，但是这并不影响双方对于环境保护的一致要求。因此，闽台之间建立环境保护合作机制更有利于体现双方的特殊要求和利益。

3 闽台环保合作法律机制构建建议

3.1 订立《闽台环境保护合作协议》

3.1.1 以协议规范闽台环保合作的必要性

对于闽台双方而言，建立环境保护合作机制的最大困难在于：如何在两岸治权分离、经济发展存在阶段性差异以及分属不同法域的情况下，使合作机制获得制度上的效力。所谓制度上的效力，借用一般的法学理论关于法律效力的观点，是指制度对人们行为的约束力和强制力。[5]目前，闽台双方各自都有相关的环保立法，并在各自的管辖范围内具有强制力，但是合作意味着双方在环保合作方面必须步调一致，这些效力通常仅限于各自管辖区域内的相关立法在规范两地合作行为的能力却相当有限。而合作协议则不同，其一旦生效，对双方都具有同等的法律效力，其所起的重要作用是双方各自制定的法律、法规和规章（命令）所无法取代的。

3.1.2 《闽台环境保护合作协议》订立的进路分析

法律制度的形成，是各方利益对话的最终结果。闽台两地在环保合作进程中，不同时间、不同地点、不同领域和不同议题，双方利益的内涵与外延就具有了动态性和不确定性，关键是能否找到双方之间利益的平衡点。由于两岸关系的特殊性，闽台双方建立环保合作机制并非一举可成，一步到位，须有其过渡或发展的阶段步骤，为此，推动《闽台环境保护合作协议》的订立可分两阶段进行：

第一阶段，先期开展厦金两地环境保护合作作为实验试点与突破口，并签订《厦门金门环境保护合作计划》。这一阶段的主要目的是建立彼此信任、加强共同认知，并通过试验取得经验，再扩大范围向更高层次发展。

第二阶段，在《厦门金门环境保护合作计划》的基础上，签订《闽台环境保护合作协议》，将两地在厦金两门的合作经验落实到整个闽台区域。该阶段是由“节点”向“网络区域”的演进过程，藉由节点的实验试点经验，进一步扩及闽台两地在环保方面全面的交流与合作。只要双方在厦门、金门两地合作顺利，双方签订《闽台环境保护合作协议》自是因势利导，水到渠成。

厦金两地得天独厚的地理位置和相关条件优势决定了闽台两地先期在厦门金门开展环保合作，并签订《厦门金门环境保护合作计划》，是拉力最大而阻力最小的较佳选择。首先，厦门、金门都属于地方政府，双方之间进行蹉商合作，可以一定程度上绕开政治敏感地带，减少意识形态的争论。其次，厦门、金门近在咫尺，血缘相亲，语言相通，民情风俗相近， [6]为推动厦金两门环保合作提供天然的纽带。最后，厦金两地有着政策优势和经验优势。2012年，国务院批复的《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》提出共同开展厦门金门海域、马尾马祖海域海漂垃圾治理和生态环境综合整治，扩大两岸海洋环境整治的合作交流范围。在政策的指引下，闽台双方已在厦金海域合作开展厦金海域海漂垃圾治理行动，使厦金海域海漂垃圾得以有效控制。闽台两地在厦金两地环保合作中进行渐进的交流与互动，彼此的互信与共识逐渐积累，最终找到双方均能接受的平衡點，将大大缩短闽台环保合作的磨合期间。

3.2 成立合作机构—闽台环境保护合作委员会

闽台环境保护合作委员会（以下简称“闽台环合会”）的职责主要包括参与闽台区域环保决策管理，明确环保管理目标;定期进行沟通，综合协调并监督两地合作行动;完成合作目标所必需的磋商;通报闽台环保合作信息;解决任何关于两地合作过程中所产生的争端。闽台环合会作为两地开展环保合作磋商及业务沟通联系平台主要实行会议制度发挥其综合管理的职能。鉴于环境问题的复杂性，笔者建议闽台环合会至少每半年召开一次会议。为了使闽台环合会不至于沦为单纯的讨论会，闽台环合会应当有与会议讨论议题相关的专家参与，以增强闽台环合会沟通协调的科学性，同时邀请一定的公众代表加入，以使两地沟通协商的结果更加符合民愿。与此同时，应当在闽台两地分设闽台环合会福建驻台湾联络处、闽台环合会台湾驻福建联络处，并指派专人负责闽台环合会闭会期间两地实务操作层面常态化的沟通、协商、解决争端、业务推进等。

3.3 确立具体的合作制度

3.3.1 建立环境联合监测制度

环境状况的评估离不开高质量的环境监测数据，其为环境治理提供了重要的技术支撑。通过联合监测，闽台双方能够及时全面地掌握区域环境面临的问题及其成因，并根据监测结果有针对性地纠正各自不当的环境开发利用行为。考虑到闽台两地的现实体制差异，要进行密切的合作并建立两岸统一的区域环境监测系统有一定困难。现实可行的办法是，闽台双方就环境监测事宜各自编列经费，在统一监测技术方法的基础上，同步进行环境监测，并共同组织学者专家，于定期或临时举行的闽台环合会会议中进行研讨，提供监测结果的分享与技术交流。

3.3.2 建立履约执行情况报告制度

为了及时全面掌握闽台两地在环境保护合作方面的履约情况，监督两地环境开发利用行为，防止并控制无序开发的状态，共同促进闽台区域环境保护目标的实现，双方可考虑建立履约执行情况报告制度，规定在合作期间，双方须每一年度在闽台环合会召开的例会上将双方为履行

环境合作义务所采取的措施、在环境保护合作方面取得的成效、自身在环境保护合作中存在的问题和面临的困难等情况以书面形式向闽台环合会报告。闽台环合会收到双方的履约执行情况报告后，应当及时组织两地相关部门人员、专家以及公众代表对双方的履约执行情况进行评估，以便为后续合作法律政策的调整和执行奠定基础。闽台环合会对任何一方存在的严重的、正在发生的未履约问题可以发布警告，并督促其履行约定的合作义务;对于反复发生的未履约问题，闽台环合会可以发布未履约报告，分析这些反复发生的未履约问题的成因，并采取任何为达成两地合作协议目的所需的行动等方式解决。

3.3.3 建立环保信息共享制度

信息共享制度通过信息的透明化，能使双方做到知已知彼，及时了解对方在合作过程中的履约情况，在相互学习借鉴的同时，进一步督促各方履行合作协议规定的各项义务。为此，闽台环合会应当组织协调两地相关部门共同建立环保信息交流沟通网站作为双方信息共享平台，并有义务将双方有关环境资料、环境保护年度工作报告、建设项目环境影响评价报告、民意调查、各种形式的政策研讨会、学术会议、沙龙聚会形成的学术交流成果以及最新的科研技术成果等信息汇入网站，实现信息和数据的共享，以便双方及时了解区域环境状况以及合作开展环境保护工作采取的措施、取得的成果以及遇到的困难等情况，同时也为两地环境保护决策者提供与制定和实施环境保护法规和政策有关的现有资料、实际经验及科学和技术专长。

参考文献

[1]第五届海峡论坛·两岸海洋科技研讨会在厦门大学隆重举行[EB/OL].http：//www.cso.org.cn/xhdt/xuehuitongzhi//2013/0620/ 1229.html，2017年2月5日访问.

[2]蔡俊鸿.两岸签订环境保护合作协议之重要性[EB/OL].http：//www.waou.com.mo/news_h/shownews.php？lang=cn&id=2488， 2015年4月20日访问.

[3]海峡两岸协同執法“连江—马祖海域”[EB/OL].http：//www.dnkb.com.cn/archive/info/20120913/173605562.shtml，2017年4月20日访问.

[4]郑清贤.生态海峡呼唤闽台合作保护[J].海峡通讯，2017 （4）：54-55.

[5]张文显.法理学（第四版）[M].北京：高等教育出版社，2011：60.

[6]陈墀成等.金厦海域环境协调管理的可行性分析[J].海洋开发与管理，2004（4）：24-29.

收稿日期：2019-05-17

基金项目：福建农林大学科技创新专项基金“促进闽台环保交流合作法律保障研究”（KCXRC454A）

作者简介：林龙（1976-），男，博士，福建农林大学文法学院副教授，研究方向为可持续发展与环境法。