日本应对WTO改革的政策动向

倪月菊

[提要]维护多边贸易体制是战后日本自由贸易政策的基石。即使在EPA飞速发展的情况下，日本仍采取以多边贸易体制为轴心、以双边和区域自由贸易协定为轮辐的自由贸易政策，这也是日本试图在WTO改革中发挥影响力的重要动因。在WTO改革问题上，日本积极扮演“协调人”角色，与美欧协调改革方案的同时也尽力照顾中国，希望走一条相对温和的“偏向中间的道路”，通过各方谈判达成妥协，最终实现改革。同时，为在WTO改革进程受阻的情况下确保自身利益，日本强力推进双边和区域自贸协定，特别是打造“超级FTA航母”，不断做大朋友圈。

[关键字]WTO改革、多边贸易体制、日本自由贸易政策

[中图分类号]F753.13

[文献标识码]A

[文章编号]0452 8832 （2019） 2 期0099-11

世界贸易组织（WTO）正面临前所未有的生存危机，改革势在必行。一方面，WTO的权威性受到严重威胁。美国总统特朗普上任以来，无视WTO规则，利用“国内法”对他国频频发起贸易攻势，甚至威胁若WTO不能做出令他满意的改革，美国可能随时“退群”。另一方面，作为保障WTO顺利运行酌上诉机能几近丧失。若不能及时进行改革，2019年底WTO争端解决机制可能名存实亡。此外，WTO的公平和效率也不断引发争议，特别是多哈回合谈判久拖不决，严重影响了WTO的凝聚力和领导力。作为世界第三大经济体和多边自由贸易体制的最大受益者之一，日本对WTO改革的立场和主张值得关注。探讨日本应对WTO改革的政策动向，对于研判WTO改革的前景具有重要的现实意义。

一、日本的自由贸易政策

从二战后的历史进程看，维护多边贸易体制一直是日本政府自由贸易政策的基石。这是日本维护自身根本经济利益的战略考量，也是分析日本WTO改革战略的前提和基础。

战后日本经济是在积极与海外诸国进行经济交流中逐步发展起来的。在约半个世纪的时间里，日本在“贸易立国”政策下，持续扩大开放，将商品、服务、资本和技术不断融入经济全球化之中。从二战后至20世纪末，从关贸总协定（GATT）到WTO，日本一直是多边贸易体制的积极拥护者和推动者。当然，在推动自由贸易进程中，日本也不是一味追求自由化，而是根据自身经济竞争力状况和经济利益需求，不断调整自身与全球自由贸易体系的关系，直至基本融入全球白由贸易体系。

作为自由贸易的最大受益者之一，日本在进入21世纪前一直采取对GATT/WTO“一边倒”的自由贸易政策。即使在世界经济区域化和集团化趋势飞速发展，欧盟和北美自由贸易区相继诞生的大背景下，日本依然是20世纪末期以WTO为核心的全球多边贸易体制的忠实支持者。

受WTO多边贸易谈判迟迟未果、区域和双边贸易自由化飞速发展、日本泡沫经济破灭等多重内外因素的影响，21世纪初期日本放松了对多边贸易体制“唯一性”的坚守，开始实行以WTO多边贸易体制为轴心，以自由贸易区（FTA）、经济伙伴关系协定（EPA）等双边和区域自由贸易协议为补充的多层次、灵活的自由贸易战略，贸易政策出现了较大转变。但通过多边贸易体制实现全球贸易自由化始终是日本自由贸易政策的重要基石。小泉纯一郎首相虽然提出了日本一东盟自由贸易区（10+1）和“小泉构想”，并于2002年1月與新加坡签署了日本首个双边FTA，但他同时也强调，必须强化以WTO为核心的多边自由贸易体制，以便在构筑21世纪国际体系中发挥主导作用。日本经济产业省2002年版的《通商白皮书》也指出，尽管日本的对外经济政策发生了些许变化，但维护WTO体制下的多边规则依然十分重要。这是因为WTO是实现全球贸易自由化和制定全球贸易规则的重要场所，随着其成员数量不断增多，谈判议题由贸易领域向非贸易领域扩展，日本不仅可以在WTO体系中进一步享受适用范围更广的贸易规则和立场中立的争端解决机制，还将在多边投资协定的制定中，使本国的海外企业获益更多。

在全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和日欧EPA相继生效的情况下，日本依然将以WTO为核心的多边贸易体制放在重要位置。2017年5月WTO总干事阿泽维多访问日本期间，日本和WTO联合发表了“推进自由贸易的三个基础”的共同声明。声明指出，日本政府作为自由贸易的旗手，一定与各方协力，持续推进自由贸易，强化多边贸易体制。2018年11月，阿泽维多再次造访日本，日本外务省同样强调：“以WTO为中心的多边贸易体制是世界贸易的基石，也是日本贸易政策的重要支柱。因此，要与WTO -起，推进自由贸易，维护和强化多边贸易体制。”在特朗普政府贸易保护主义甚嚣尘上之时，日本政府坚持维护全球自由贸易体系，反对保护贸易。2019年新年答记者问时，安倍晋三首相表示，日本“将在保护主义疑念高悬的世界里，高举自由贸易的旗帜，做新时代公正规则的制定者和领导者”。

日本坚持以多边贸易体制为轴心，以双边和区域自由贸易协定为轮辐的自由贸易政策，目的是在多边贸易体制不具备实现全球贸易自由化的条件下，利用双边或区域谈判易于达成协议的特点，先在有条件的国家和地区间实现WTO框架下难以达成协议的贸易规则，为在多边贸易框架下达成协议积累经验，进而推动在更广泛的地区乃至多边体系内实现自由贸易，最终实现日本在全球自由贸易体系中利益最大化的终极目标。

二、日本对WTO改革的主张

自2018年开始，国际社会主张WTO改革的呼声日渐高涨。日本是WTO改革的积极支持者和参与者。除受加拿大之邀参与少数成员的共同讨论外，日本还与美国和欧盟举行了多次对话，并五次发表WTO改革的共同声明。在此进程中，日本的WTO改革构想日渐清晰。

第一，维护及强化争端解决机制。由于美国对WTO争端解决机制不满，使其几乎濒临“停摆”状态，无法解决成员之间的贸易冲突，这可能导致更多的双边贸易争端。以规则为基础的争端解决机制是多边自由贸易体制的支柱，这己融入日本的战略思想。日本表示支持WTO发起的、以快速恢复争端解决机制机能为目标的改革进程，以全面提升其效率和公平性。

第二，激活WTO谈判功能。事实上，由于164个WTO成员难以在其框架下达成完全共识，致使谈判机制正在萎缩、信用降低。包括几个主要经济体在内的成员因未能遵守通知和透明度义务，使得谈判新的规则和协议更加困难。因此，日本等国呼吁商定新的协议、义务和规则，惩罚部分成员不遵守透明度义务的行为，以激活WTO的谈判功能。

第三，强化WTO的监督功能和透明度。透明度问题是各方最为关切的问题之一。为了提高WTO的审议和监督职能，日本等国提议所有感兴趣的成员每年进行两次行政级别的磋商，以使各参与方能联合提出提高WTO监督能力和透明度的提案。

第四，减少补贴等扭曲市场的行为。由于一些成员对各自国内的补贴未予或大部分未予告知，使得其他成员难以评估其对贸易的影响。这势必会给第三国的工人和企业带来不公平竞争环境，阻碍新技术的开发和应用，影响国际贸易体系正常运行。为尽早达成渔业补贴的相关协议，日本等国敦促全体成员在未来几个月建设性地参与相关讨论，努力应对因补贴而导致的市场扭曲问题。

第五，规范第三国的非市场政策和措施。日本同意欧美的意见，认为非市场政策和措施带来了产能过剩，使勞动力和企业在不公平的条件下参与竞争，阻碍了新技术的开发和使用，弱化了国际贸易的功能，必须采取有力的应对措施。日本同意与欧美共同强化对第三国非市场政策和措施的信息共享机制，并进一步深入探讨解决此类不公正贸易行为的路径和新规则的制定。

第六，制定新规则以应对产业补贴及制约国有企业的“不公平”竞争行为。日本认为，一些新兴国家采取的产业补贴措施及国有企业的竞争行为，扭曲了多边自由贸易体制的竞争基础和市场功能。为此，日本与欧美持相同立场，同意加强对产业补贴及国有企业不公平竞争等信息的沟通，提高透明度，并将针对不向WTO报告而持续实施本国产业优惠政策的国家设定新的惩罚条款。

第七，采取有效措施制止第三国的强制技术转移政策及措施。日本愿意与欧美共同深入调查和分析强制技术转移的危害，并探讨阻止这种行为的有效措施。

第八，制定新标准以界定“发展中国家”成员身份。GATT/WTO没有界定“发展中国家”成员身份的标准，使发展中国家成为一个较为宽泛的概念。WTO对发展中国家的身份认定一般采取成员自己选择的方式决定，这在一定程度上限制了WTO的协商功能，也引发了“不公平”现象的产生。为此，日本和欧美共同主张在WTO改革中，制定出界定“发展中国家”成员的新标准。

第九，制定数字贸易和电子商务新规则，促进数字经济的发展。数字贸易规则与诸多议题相关，因此日美欧主张把跨境数据自由流动作为解决诸多问题的重要突破口：制定统一的跨境流通规则，构筑数字经济的统一大市场，以促进世界数字经济的大发展。三方计划在2019年6月的二十国集团峰会之前达成协议并公布，由各方推进立法，日本将修改《个人信息保护法》。

从上述主张看，日本的WTO改革立场呈以下特点。

在WTO改革的路径上，日本希望走一条“偏向中间的道路”，即在遵守WTO多边贸易规则的前提下，以相对温和的方式，通过各方谈判达成妥协，最终实现改革，反对美国利用“国内法”，以国家安全等为由，采取提高关税、极限施压，甚至以退出WTO相威胁的单边主义和贸易保护主义做法。这不仅因为日本是自由贸易的受益者，还因为其在美国贸易伙伴“逆差排行榜”上位列第三，是美国单边主义的“受害者”。2018年3月，美国以国家安全为由，宣布对进口钢铝产品加征25%和10%的关税，日本不仅位列其中，而且一直没有获得其“盟友”的豁免，使其不得不提出相当于4. 09亿美元的报复清单，这与美国对其钢铝产品加征关税的额度相当。2018年5月，特朗普又称会对进口汽车征收25%的关税。2019年2月，美国商务部起草的关于进口汽车关税的报告已经呈交给特朗普。如果真正实施的话，必然会遭到日本的反制。从这一点上看，日本和美国的利益诉求存在相当差异。

在WTO改革的优先顺序问题上，日本主张应以尽快恢复争端解决机制职能为要务。因为美国一再行使否决权，阻止WTO上诉机构补充人选，致使上诉机构成员由法定的七位减少至三位，其中的两位也将于2019年底结束任期。一旦改革不能顺利推进，届时WTO的上诉机制将正式停摆，WTO的权威性将受到巨大威胁和挑战。因此，在WTO改革的优先选项上，日本与欧盟及中国等多数希望维护多边贸易体制的国家立场一致，都希望把争端解决机制作为WTO改革的优先选项，加速推进。

在WTO改革的具体诉求上，日本改革WTO的构想与欧美国家有很大重合，针对中国的意图十分明显。从日本与美欧三方的联合声明上看，在对“对等贸易”的追求上，包括寻求竞争中立、保护知识产权、反对非市场政策和措施、界定发展中国家地位等，日本服从了欧美国家的改革意愿。

三、日本应对WTO改革的路径

日本应对WTO改革有两手准备。一方面做好协调者，积极推动WTO改革。通过协调主要成员间的利益关系，特别是协调中美两个大国之间的利益诉求，来确保日本核心利益在WTO现代化进程中得以实现。另一方面继续做大FTA“朋友圈”，对冲改革不畅可能带来的风险。在WTO内部改革无法实现的情况下，日本继续强力推进双边和区域FTA及巨型FTA战略，完善贸易布局，确保其经贸利益。

日本自认为是WTO改革“协调人”的最佳人选，当下日本比以往任何时候都更致力于维护战后国际经济体系，在应对保护主义抬头等问题上试图承担新的领导责任。对日本来说，最令其头疼的是如何协调中美两个“针锋相对”大国的主张。日本既是美国最重要的盟友之一，又与邻国中国拥有最重要的双边经济关系，协调好中美两国的利益关切，是保证WTO改革成功的重要前提。作为2019年G20轮值主席国的日本，期望在G20框架下为WTO改革确定优先次序，明确方向，把握拯救多边贸易秩序的战略机遇，协调好中美关系。为发挥协调人作用，日本一方面与美国、欧盟紧锣密鼓地协调改革方案，另一方面也尽力照顾中国。2018年10月，日本经产大臣世耕弘成访问中国之际，提出与中国就WTO改革设立磋商平台，中方予以积极回应。中日双方计划先在事务级别上就日美欧提出的WTO改革方案交换意见，在此基础上举行部长级磋商。日本称将力争在2019年内与中国就WTO改革问题进行直接讨论和磋商，以提高实现改革的可能性，缓和中美贸易摩擦。

由于自身的地缘政治（防务上依靠美国）、经济（外贸以美国为最大出口市场）局限，日本在推动其WTO改革主张时，不能不受到美国强力掣肘，甚至在某些重大问题上迁就美国。日本在与中国协商有关WTO改革时，也不能不受到美国的影响。

尽管日本为促成WTO改革做出了努力，其能否如愿仍未可知。一位日内瓦资深观察人士说，若最终没有美国和中国的同意，WTO改革协议很难达成。但中美立场差距较大，改革难度可想而知。中国针对WTO改革提出了三项基本原则和五点主张。三项基本原则是指要维护多边贸易体制的非歧视和开放两个核心价值;保障发展中成员的发展利益;遵循协商一致的决策机制。五点主张包括：维护多边贸易体制的主渠道地位;优先处理危及WTO生存的关键问题;解决贸易规则的公平问题并回应时代需要;保证发展中成员的特殊与差别待遇;尊重成员各自的发展模式。可以看出，中美双方在发展模式、发展中国家的身份认定及WTO改革优先解决事项等问题上存在着巨大差异，有些差异是难以协调的。

中美之间的立场差异在一定程度上代表了发展中经济体和发达经济体之间的分歧。例如，美欧日三个主要发达经济体特别强调“对等贸易”，甚至可能对“关税约束”“特殊与差别待遇”等WTO现有条款做出颠覆性的改变。这种不顾WTO全体成员发展水平差异及整体利益诉求的改革主张，很容易影响WTO内部的团结，甚至可能使成员分裂成发达经济体与发展中经济体两大“阵营”，进而导致WTO改革方案的流产。除了这些分歧外，美欧日等发达经济体内部也不是铁板一块，在WTO改革的优先顺序、农产品补贴等问题上也存在巨大差异。如：欧盟建议扩大和加强上诉机构的管辖权，但美国一再表示，上诉机构必须更加负责，且处于有限的范围内，是一个需长期关注的问题;美国与欧盟、日本两个经济伙伴间的汽车和汽车零部件关税问题也一直悬而未决。更何况WT0164个成员的利益诉求也各不相同，若要达成“协商一致”难度可想而知。

为应对WTO改革停滞不前的局面，近年来日本积极推进双边和区域贸易协定，特别是在推动巨型FTA上最为积极，呈现出相当的进取态势，其目的正是企图通过“主导”巨型FTA的创建，引领21世纪国际经贸规则的重塑。正如安倍晋三首相在2019年达沃斯世界经济论坛上所表达的， “CPTPP和日欧FTA这两个巨型FTA所产生的规模优势和效率，将扩展到全世界。此时，更敦促我们重拾对国际贸易体系的信任。”特别是在美国特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后，日本仍然勉力维持TPP，使11国达成CPTPP，展现了自身的协调力。日本自认为“有能力动员并与亚洲和世界各地志同道合的国家合作，以维护开放的、自由的、以规则为基础的秩序”。实际上，在这种冠冕堂皇的政策宣示背后，隐藏的是日本对WTO谈判进展的失望和对冲，即一旦多边贸易体制改革陷入僵局，日本仍可以通过其在双边和区域自由贸易领域的“朋友圈”，维护其贸易市场和竞争优势。在日本看来，最理想的状态是把有其参与争取主导的巨型FTA连接起来，打造多国参与的“超级FTA”。随着“超级FTA”影响力的扩大，将有更多的国家或地区参与进来，也不排除美国参与的可能性。届时，这艘在WTO之外航行的“航母”可能架空甚至最终取代WTO，成为多边自由贸易体制的新宠。

四、结语

在WTO改革问题上，日本的战略考量是在多边自由贸易体制内实现利益最大化，乃至主导21世纪国际经贸新规则的制定。正如安倍在2018年3月的施政演说中明确表示的，日本要作为“自由贸易的旗手”，把基于“自由公正規则的21世纪经济秩序推广至全球”，并以此引导新时代多边贸易体系调整与重构的方向。因此，在WTO的改革进程中，一方面，日本希望与欧美一道，通过对多边贸易体制的现代化改革，提高现有国际经贸规则的标准和水平，以实现其引导新时代规则重建的“雄心”;另一方面，为确保WTO改革进程受阻情况下免于遭受国际贸易严重冲击，日本希望通过双边和区域高标准自贸协议，局部实现自身利益的最大化，并主导“巨型FTA”规则的“高标准”方向。因此，无论WTO现代化改革成功也好，失败也罢，日本为寻求自身经济利益最大化提出的、以实现全球贸易自由化为目标的高标准国际经贸规则和主张，均可能在与其他重要贸易体进行磋商和协调过程中寻找到政策契合点。