“伪城镇化”现象背后的现实困境与破解

我国户籍人口城镇化率远远落后于常驻人口城镇化率，而这种“伪城镇化”现象的背后是城市大量农民工群体在为城市化工业化做出巨大贡献的同时，却无法获得城市居民户口背后的各种社会福利。当前“伪城镇化”问题正严重制约着我国城乡一体化建设，乃至于党中央最新提出的乡村振兴战略。本文正是在分析“伪城镇化”现象背后的困境基础上，着重分析了破解我国农民工市民化成本分担困境的实施路径，最后给出相关对策建议。

伪城镇化;农民工市民化;成本分担

1、引言

从城镇化的内涵来看，城镇化是一个二、三产业在城市集聚，农村人口不断向非农产业和城市转移，使城市数量增加、规模扩大，城市生产方式和生活方式向农村扩散、城市物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。从这个意义来讲，我国的人口城镇化是滞后于人口非农化的，农村大量的流动人口向城市转移只是完成了职业变化，其身份仍然是“农民”，其表现形式体现在进城务工的农民不能享受城鎮居民的各种福利待遇和权益保障。有的学者将这种现象称为“农民工市民化”或者“伪城镇化”，而这部分人口称为“半城镇人口”。

回顾我国的城镇化进程，自八十年代改革开放以来，我国计划经济向市场经济转轨，城镇化与工业化速度大大加快，由此引发了大量的城市劳动力缺口，随之而来的是成千上万的农村剩余劳动力向东南沿海地区城市及小城镇转移，诱发了一波又一波的“民工潮”现象。可以说，这一时期我国人口红利的释放为经济的快速增长做出了不可磨灭的贡献。然而进入新世纪后，尤其是随着发展经济学中刘易斯拐点的临近和到来，我国农村剩余劳动力的转移遇到了一定的瓶颈，具体表现为农民工返乡浪潮的出现以及大量农民工徘徊在城市与农村之间所产生的诸多社会问题。从理论层面来看，这是发展中国家二元经济结构向一元结构变迁所要经历的必然阶段，是社会劳动生产率趋同后各部门间劳动力流动自发调整的结果。而从我国的实际情况来看，则主要是由于农民工市民化过程长期以来受到户籍制度所制约而造成的。“农民工”一词简单的理解就是从事非农产业的农村户籍人口，是我国所独有的特殊历史时期语境下的亦工亦农、城乡两栖流动的社会群体。“农民工”既表明了这部分群体的职业特征，也代表了其身份特征，其背后所隐含的是我国特有的农民工市民化分两步走的转移方式，即首先由农民转化为农民工，完成职业的转变;然后由农民工转化为市民，完成身份的转变。问题出现较多，进展极为缓慢的是农民工向市民的身份转变，究其原因主要是在于要弥合长久以来农民与市民之间的二元户籍人口差异所要付出的各项成本十分巨大，而当前制度环境下又没有一套有效地分担该项成本的成本分担机制。导致了大量具有市民化意愿倾向的农民工群体无法彻底融入城市，只能被迫地游离于城乡之间的灰色地带。

2、“伪城镇化”现象背后的现实困境

“伪城镇化”现象背后是大量无法顺利实现市民化的农民工群体。这部分农民工群体离开农村后，如何融入其所打工的城市，以及各项福利待遇和配套公共服务措施如何有效跟进，也就是前文所说的在农民向市民转化的第二个过程中，产生了大量的农民工市民化成本。而“伪城镇化”现象背后的现实困境也主要来源于这部分社会成本如何分担，总的来看，主要可以归纳为以下几点：

2.1、农民工市民化成本分担主体间权责不明

2.1.1 农民工、企业和政府之间

按照世界发达国家的经验，以美国的养老保险为例，企业和个人的支付比例都为6.2%，企业和个人所承担的比例都很少，企业可以用更多的资金用于企业扩张、增加就业岗位，个人也可以有更多的可分配收入用于消费。而我国的这个比例是超过20%，超过国际警戒线个人8%的水平。而社会保险缴纳比例更是超过40%，在全世界范围内超过大部分国家。过高的个人和企业承担比例所导致的后果就是小微企业生存空间被挤压，而这部分企业对农民工的吸纳作用是大型企业无法比拟的。而且农民工的成本分担积极性也大大降低。农民工本身从事的行业就业稳定性很低，工资水平也不高，据统计每年有超过4000万人中断社会保险个人缴费，这其中绝大部分都是农民工群体。

2.1.2 中央政府和地方政府之间

我国中央政府与地方政府之间的成本分担责任有着明确的划分。根据地方政府的经济发展水平有不同的分配比例，总体思路是向经济落后地区多倾斜，向经济发展水平高的地区少倾斜，从总体设计思路看，这种权责比例分配符合经法发展和转移支付的规律。但是具体到农民工市民化成本分担上，恰恰是经济发展水平高的地区其农民工流向更为集中，市民化成本也更高。这也意味着中央政府所承担的市民化成本比例份额较少。以公共卫生投入为例，2014年的人均标准为35元，中央政府在东部地区的分配比为10%—50%，中部地区为60%，西部地区为80%。而农民工转移流向东中西比例正好与政府的资金投入比例相反，地方政府财政的分担责任加大。

2.2、农民工市民化成本一次性支付比例过高

农民工市民化成本中有需要一次性支付的如住房成本和城市基础建设成本，而这部分成本往往较高，短期内无法有效筹集，极大地限制了农民工市民化的积极性。按照中国人的传统观念，“安居乐业”的思想是植根于人们的骨子里的。这里的“安居”指的就是对住房的需求，有一套稳定的住房是人们在迁移到新的地方的首要需求，农民工群体更是如此。而在我国土地财政政策的影响下，当前主要城市商品房价格一直处于增长态势，且短期内也无下降可能，其产生的原因与影响的深远程度已经可以作为一项课题单独研究。而其直接的结果就是城市商品房的价格是绝大多数农民工所无法承受的。而城市廉租房也是问题颇多，首先其建设规模就无法满足农民工的需求，其次廉租房中很大比例根本就不对农民工开放。所以农民工进入城市后的住房选择往往是房屋租赁，而即便在这种情况下，很多农民工也负担不起房租的成本，只能选择一些租住条件较差的城市区域和一些年久失修的老住宅，“城中村”现象就是由此引发。

2.3、农民工市民化交易成本过高

农民工市民化过程所涉及的主体很多，而且各个主体之间的权责不明，这也导致了农民工市民化成本分担的交易成本较高。例如，有些企业在进行申报旗下农民工用工人数时，故意瞒报少报一定数量，进而减少其为农民工的社会保障支出。甚至通过作假账的方式谎报其用工人数和工资水平，进而达到降低其社保缴费基数的目的;而有些地方政府在绩效考核时，对所接纳的农民工数量和标准进行伪造，来达到其政绩目的，甚至没有把农民工市民化作为绩效考核内容。而针对这些现象，其监管成本十分巨大无法保证有利的监督，所以在一些地区大行其道，严重危害农民工市民化成本分担。

2.4、农民工市民化流向过于集中

由于我国经济的非均衡发展，大量的稀缺资源被集中在少数的城市和地区，如高等教育资源和优质的医疗资源，这就导致了农民工在转移过程中集中向东南沿海和一线城市流动。在一定程度上，这种情况满足了资源集聚效应，成倍地激发了这些地区经济发展的活力。但是过度的人口集中极大地加大了这部分地区农民工市民化的成本，以一线城市北京为例，2015年单位农民工市民化成本起码为20万元，而同期三线城市的哈尔滨市则仅为10万元，整整相差一倍。而随着农民工流向的进一步集中，这种差距还会越来越大，这等于变相提高全国农民工市民化的总成本。

3、“伪城镇化”现象困境的破解

伪城镇化”现象其背后隐含着农民工市民化成本分担的难题，而要破解当前这种困境就要深入到农民工市民化过程中去。按照其作用层面的不同和基本属性的差异又可以分为社会性行为过程和个人性行为过程。这两种视角描述的都是农民工市民化的进程，只不过从农民工市民化社会性行为的研究视角切入，其主要概念的内涵较为清晰，即农民工市民化是工业化与城镇化的一部分，其成本的产生与分担背后的逻辑基础也应该在工业化与城镇化内部去探索。但是其外延却并不清晰，无法定义和量化其成本分担主体之间具体的责任划分。相反，从农民工市民化个人行为研究视角切入，虽然无法准确鉴别农民工市民化个人行为具体到了一个怎样的程度可以视为其完成与否，但是可以基于各种影响农民工市民化个人行为的影响因素及其影响强度的基础上，探索不同成本分担主体采取何种形式去促进这一过程尽可能趋近于实现的目标。本文正是基于这种农民工市民化行为不同研究视角下的特点，以尝试给出农民工市民化成本分担的可行路径，进而破解当前的“伪城镇化”现象。而农民工市民化成本分担的各级主体可以总结为政府层面，包括中央和地方政府;企业层面;农民工自身层面，其实施成本分担的路径如下：

3.1 中央政府层面的实施路径

一是优化财政转移支付结构。具体而言就是对中西部落后地区的财政转移支付应予以加大和倾斜。这部分地区由于其经济发展水平不高，其就业环境相较于东南沿海地区更为恶劣，而且政府的财政收入水平偏低，无法满足农民工市民化过程中的各项福利需求。而且，这种类型地区一般是作为农民工转移的输出省份，对农民工市民化成本分担本身的积极性不高，应该从中央层面优化财政转移支付结构，设置具体的农民工市民化专项补贴资金项目，调动中西部地区政府农民工市民化成本分担的积极性，变相相当于用农民工在发达地区创造的经济发展成果惠及其最终更有可能实现市民化地区的社会福利待遇。

二是对于各项政策制定法规的完善和补齐，进而弥补农民工各项权利缺失而导致的市民化成本，发挥中央政府的宏观调控便利以及制度保障的责任。本着公平与效率的原则为农民工市民化公共领域的社会保障、子女基础教育、医疗卫生等方面提供制度保障。缩小不同地区之间经济发展的不均衡差异，突出二三线城市和中小型城市对于农民工市民化的承载能力。

3.2 地方政府层面的实施路径

一是应处理好城市基础建设规划与城市所容纳农民工之间的关系。城市基础建设是城市发展和管理的重要领域，既可以产生大量的就业岗位，拉动地方经济的发展，也可以为所流入的农民工提供相应的公共服务设施。而在具体的规划过程中，地方政府应该合理规划城市基础建设的规模和方向，其基本的思路和可凭借的标准应将未来可能进入城市的农民工数量为重要依旧。规模过小和过大都会对农民工市民化成本分担产生不利的影响，如果规模过小，则会限制城市新增人口的承载能力，而且变相浪费拉动经济发展的机会。如果规模过高，则会加重政府的财政负担，造成资源浪费。

二是应结合中央政府的转移支付水平，主動承担起所在地农民工各项社会保险的财政支付责任。包括农民工的额养老保险、社会保障、医疗保险等等。而且，从长远角度来看，地方政府积极承担这部分成本对其经济增长有着重要意义。因为当前我国农村剩余劳动力转移的拐点已经到来，农民工群体未来将按照“按脚投票”的原则去选择其生活和发展的城市，此时政府社会保障较高的地方政府显然就有较强的吸引性，而大量流入的农民工群体则可以作为产业劳动力来源为地方的经济增长作出巨大贡献。

3.3 企业层面的实施路径

一是遵照《劳动法》标准，为企业雇佣的农民工劳动力提供薪酬、福利方面的相关保障。不得随意解雇农民工，如有特殊情况，也应按照劳动合同履行相关的事宜。不能拖欠农民工工资，保证农民工可以及时、全额的领到薪水。不能对同一工种、同一工作内下的农民工与城市居民存在差别看待，确保同工同酬，并可以执行最低工资标准。

二是積极支付农民工养老保险、社会保险以及住房公积金等方面企业所应支付的部分。对于农民工工作的突出表现应给与相应的奖励。而且，在薪酬幅度调整时，应本着双方自愿的态度，其制定过程不应将农民工群体排除在外。

3.4 农民工自身层面的实施路径

一是努力提高自身的人力资本存量，进而提高自身的收入水平。农民工市民化成本分担困境背后一项重要因素就是农民工的人力资本，其直接的影响就是对农民工收入水平的影响，进而影响其市民化成本分担能力。农民工初期进城务工的最主要动因也是因为城市收入水平高于农村的收入水平，而后期制约其市民化能力也是由于其所从事的行业的收入无法满足其市民化各种愿景的实现。这中间，个人资本存量对其就业和收入的影响需要农民工自身注意起来。虽然人力资本增长是一个长期的过程，需要大量时间和精力的投入，甚至会出现一些短期内无法获取收益的抉择困境。但是从长远角度出发，深层次的市民化到一定阶段时，必然会引发农民工生活成本以及安居成本等一系列支出的增加，而此时，人力资本存量就是农民工唯一可以凭借的资源，来抵消市民化带来的巨大成本压力。

二是对于职业的选择应更有目的性和规划性，进而保障农民工整个就业生涯的稳定性。农民工在职业规划时，应勇于尝试一些新兴产业和高收入行业。而且要注意自身从事行业的连续性，不断积累工作经验和技能，当有机会进入相关领域上游行业时，可以达到工作岗位所需要的理论知识和实际操作技巧，满足相关行业的就业标准，进而实现就业层次的提升和收入水平的提升，增强自身的市民化成分担能力。

4、结论

本文从“伪城镇化”现象背后的困境出发，提出农民工市民化成本分担不同主体间成本分担的实施路径。而要保障这些路径的顺利实施，还需要调动各级农民工成本分担主体成本分担的主观能动性、合理划分中央——地方政府的财权事权、统筹城乡劳动力市场、加强农民工劳动技能培训、构建全国范围的养老保险和医疗保险制度、推进农民集体产权土地确权、完善农业用地和农村宅基地土地流转制度、完善农民的财产权制度、深化户籍制度改革、深化教育制度改革、深化房地产市场改革、提高符合条件县镇的行政级别、建立全国统一的农民工信息数据库。多方面保证了“伪城镇化”现象能够顺利、有效地破解。

参考文献

[1]孙正林，佐赫.农民工市民化成本估算与分担机制[J].学术交流，2016，10.

[2]佐赫，孙正林. 外部环境、个人能力与农民工市民化意愿[J].商业研究，2017，09.

作者简介：佐赫（1986—），男，黑龙江省五常市人，哈尔滨商业大学学术理论研究部研究员，主要从事新型城镇化与新农村建设方面研究。